公民身份、公民社会与公共秩序——社会管理创新的一种分析框架和政策维度<br/>

公民身份、公民社会与公共秩序——社会管理创新的一种分析框架和政策维度

2012-08-15陈宏彩

中共天津市委党校学报 2012年2期

陈宏彩

公民身份、公民社会与公共秩序
——社会管理创新的一种分析框架和政策维度

陈宏彩

公民身份的探讨是政治学界经久不衰的议题。起源于古希腊，盛行于当代的公民身份理论，为我们反思和研究社会管理创新提供了新的分析框架。形塑公民身份是社会管理创新的逻辑起点，公民身份的建构在逻辑上推动公民社会的成长，以公民社会为基础的公共秩序是社会管理创新的战略选择目标。

社会管理创新；公民身份；公民社会；公共秩序

社会管理创新需要从多种维度和深层次上进行分析。当代西方和目前我国影响比较大的公民身份理论为我们研究社会管理创新提供了新的分析框架，也为政策目标的制定和战略措施的选择提供了新的维度。重视公民身份的塑造，建构以公民社会为基础的公共秩序，是社会管理创新的理性选择。

一、公民身份：一个古老而崭新的话题

公民身份（citizenship）是政治学中讨论很多且争议很大的概念。正如美国学者Judith Shiklar所言：“再也没有哪个词汇比‘公民身份’这个概念在政治上更为核心，在历史上更加多变，在理论上更具争议了。”［1］（P1）澳大利亚迪肯大学（Deakin University）布赖恩·特纳教授从广义和创新的角度使用公民身份概念，认为公民身份可以定义为各种实践的集合（司法的、政治的、经济的和文化的），通过这些实践人们获得了成为社会成员的能力，并相应形塑了资源在个人与社会群体之间的流动。公民身份概念本质上指的是社会成员身份在现代政治共同体中的性质［2］（P2）。英国开放大学著名公民身份研究专家恩靳·艾辛认为：公民身份实际上并非指成员身份，尽管它被构建成作为政治或国家的成员身份，同时它也不是指权利的组合。当你把公民身份看做是民族国家的成员资格以及与之相联系的权利和义务的时候，这种界定方式也的确取消了公民身份的所有可能性。其实，艾辛是想要将“创设公民身份”（Enacting Citizenship）和“公民身份行为”（Acts of Citizenship）区别开来，前者体现在既存的权利和义务等方面，后者则尤其体现在人们对正义和公民身份的要求等方面。他强调的是后者，并把从关注制度到关注行动的转移称作公民身份的本体论转移（Ontological Shift）［3］（P70）。马歇尔把公民身份看做是一项关于平等的原则，认为公民身份主要由三大要素组成，即公民的要素、政治的要素和社会的要素，三大要素分别对应于三种不同的权利：公民权利（Civil Rights）、政治权利（Political Rights）和社会权利（Social Rights）［4］（P74）。以上几种概括，都从不同的角度强调了公民身份内涵的某个方面。综合学者们的观点，笔者认为，公民身份是指个体在政治共同体中的成员资格及获取资格的行为关系的集合。它包括应然资格和实然资格两部分。应然资格是指政治共同体通过法律等形式规定的成员资格，实然资格是指统治阶级在具体实践中赋予公民的成员资格及公民通过自身行为所争取到的资格关系。

在某种意义上讲，人类的政治生活史，就是一部争取完整的公民资格的历史。几千年以来，政治共同体的成员资格曾经受到多种条件的限制。例如，财产、性别、出生等诸多因素，都曾作为是否具有共同体成员资格的限制性条件。古希腊的公民身份是一种特权，只授予住在城邦之内的男性公民，旅居的外国人、妇女、奴隶和城邦周边农村的农民都是排除在外的［5］（P7）。随着社会的发展和公民意识的觉醒，个体为获得完整的成员资格进行了坚持不懈的努力，人类先后摆脱了种种条件的束缚，争取作为享有同等权利的政治共同体成员资格。直到现在，这种努力仍然没有大功告成——即使具备了形式上的成员资格，但并不一定能在实践中得到尊重和实现。

公民身份既是政治实践的重点领域，也是政治学研究的永恒主题。历代政治思想家对此进行了广泛而深入的探讨和论争。柏拉图、亚里士多德、西塞罗、马基雅维利、卢梭、霍布斯、洛克等杰出的政治思想家，无不对公民身份发表了精辟的见解。也正是他们的思想启蒙，推动了政治实践的深入发展。二十世纪九十年代以来，世界政治、经济、文化发生了翻天覆地的变化，人类不断遭到各种新的威胁和挑战。为了解决人类面临的共同难题，西方学者不得不回到国家与社会、个体与政治共同体等根本性关系中寻求答案，公民身份理论再次成为显学。在西方学术界的带动下，我国学者也开始关注这一崭新的话题，并积极与西方学者进行话语对接。现在，我国的经济飞速发展，但众多的社会问题逐渐凸显，社会管理改革和创新的任务异常迫切，这就需要我们透过各种表象，从根源上、深层次上思考社会问题产生的真正原因及其解决之道。公民身份理论，是一种新的分析视角和分析框架，也是一个崭新的时代话题。

二、形塑公民身份：社会管理创新的逻辑起点

不管公民身份概念的界定差别有多大，也不管从何种角度阐述公民身份，不可否认的一点是，公民权利是公民身份的核心和精髓。离开了权利，公民身份就会成为无本之木、无源之水。公民身份是联结国家与个人之间关系的纽带，也是调整国家与社会之间关系的重要因素。社会整体的强弱安危，社会秩序的好坏，无不与个体和政治共同体的互动相关，与个体在政治共同体中的成员资格和行动地位相关，更具体说来，与公民在政治共同体中的各种应然和实然的权利相关。正是作为公民身份的核心要素的权利，影响了公民自身的发展和整个社会的和谐与繁荣。为什么权利会有如此影响呢？

从最基本的意义上讲，权利与社会主体作为人的存在紧密相连，权利与人的生命存在具有直接同一性，保障社会主体的权利就是保护社会主体作为一个独立的人的资格［6］。耶林指出：“对人类而言，人不但是肉体的生命，同时其精神的生存至关重要，人类精神的生存条件之一即主张权利。人在权利之中方具有精神的生存条件，并依靠权利保护精神的生存条件。若无权利，人将归于牲畜……。”［7］（P22）承诺、重视和兑现公民的正当权利，使公民的“应有权利”、法定权利转化为“实有权利”，是政府对社会个体“人之成其为人”的人格尊严和人格权利的进一步承认、尊重和保障，也是作为文明程度较高的社会——和谐社会存在和发展的必不可少的前提条件。不尊重人的起码人格，不能从道义上、法律上使“人之成其为人”，社会和谐和社会秩序就根本无法实现。

权利的确认和保障也体现了公民之间的平等与公正。在社会主义初级阶段，生产力还不够发达，社会的各种差距还比较大，有些甚至比较严重，直接影响社会各群体、各阶层之间关系的和谐。例如，长期存在的城乡二元结构导致农村人口与城市人口在收入分配、教育、医疗、生活条件等方面的不平等；部分垄断行业与一般行业之间在收入分配上的不平等；在某些改革中形成的既得利益阶层与非既得利益阶层的不平等。在机会不完全平等、结果不可能完全平等的情况下，权利的平等与公正尤为重要。只有权利平等，公民才能有效监督代表“公共性”的政府公平、公正地分配社会资源，尽可能地减少二次分配造成的人与人之间的各种差距；也只有权利平等，穷人和富人、弱势群体和强势群体才能在同样的社会规则下生存和发展，而不至于产生以强欺弱甚至弱肉强食的可怕现象。正是权利平等产生的公平感与公正感，在某种程度上削减和消融了由于生产力落后导致的不平等，维护和发展了社会和谐的社会心理基础。

人的全面发展是人类社会的不懈追求。人们应该“以一种全面的方式，也就是说，作为一个完整的人，占有自己的全面的本质。”［8］（P123）人是社会的主体，也是价值的主体。在社会生活中，价值既是人从事实践活动的动因，又是人的实践活动的目的。而人的自身价值，正是在这种创造性实践中体现出来的。价值的主体是人，一切价值无非是人的价值的拓展，因此，人的价值处于一切价值判断与价值取向的最高层面［9］。社会发展与人的发展密不可分，整个人类历史无非是人的本性不断改变的历史，是人本身力量发展的历史。社会发展是人的发展的条件，人的发展是社会发展的核心，人的发展推动着社会发展［10］。

因此，社会发展的根本目标是人的自由的全面的发展。离开了人本身的发展，一切发展都会偏离正轨，都会引起人本身的疏远和对抗。促进人的发展，必须承认和尊重人的尊严、资格以及人的主体地位和行为价值。而规范和实践作为成员资格的权利，实乃社会发展的前提和基础。权利保障不足的社会，必然会引起人与人之间、人与社会之间、人与政治共同体之间的种种矛盾，也必然引起社会发展的困境甚至停滞。调整社会关系和促进社会发展，必须回到本质上来，重新塑造以权利为核心要素的公民身份，并将其作为社会管理改革和创新的逻辑起点。

三、公民社会的成长：公民身份建构的逻辑演绎

公民身份理论的发展沿袭着两大主要的传统，即对权利加以着重强调的自由主义传统和对责任加以着重强调的公民共和主义传统。无论遵循何种传统和路径，公民身份的建构都在逻辑上推动公民社会的成长。

自由主义传统从人之为人的普遍的自然权利出发，推导出个体成为公民以后应该拥有并由国家保障的系列的公民权利。在此方面，伦敦经济政治学院社会学教授马歇尔在《公民身份与社会阶级》一书的论述最具有代表性。他把公民身份分成公民的、政治的和社会的三种分析要素，相应地归纳出当代社会公民应该享有的三种基本的权利，即公民权利、政治权利和社会权利。公民的要素由个人自由所必需的权利组成：包括人身自由，言论、思想和信仰自由，拥有财产和订立有效契约的权利以及司法权力。政治的要素是指公民作为政治权力实体的成员或这个实体的选举者，参与行使政治权力的权利。社会权利是指从某种程度的经济福利与安全到充分享有社会遗产并依据社会通行标准享受文明生活的权利等一系列权利［11］（P7）。

按照马歇尔的分类标准进行实践，公民身份建构的必然结果是公民社会的孕育与成长。公民社会首先必须具备完整意义上的公民，没有完整的、合格的公民，公民社会就会建立在流沙的基础上。完整的公民是拥有充分的人身自由的公民，也是拥有言论、思想和信仰自由，以及订立有效契约和申请独立公正的司法救济权利的公民。公民以自由身参与社会活动，在社会活动过程中进行充分的表达和交流，达成与社会成员的共识并形成共同行动的框架，这是公民社会最基本的形成过程。

除了根据自己的兴趣、能力和志愿参与社会活动，公民还必须学会参与政治权力，为公民社会的成长创造条件和提供支持。在公民、政治共同体和社会三者之间的关系中，政治共同体本来应该由公民主宰，为社会服务。但是，在现实生活中，三者的关系时常颠倒和混乱，变成政治共同体主宰公民，支配和挤压社会活动空间。正如日本学者加腾节所言：“本来作为人类行为的政治，已经变成了人类不仅无法控制反而被其压倒的力量。”［12］（P5）为了扭转这种局面，作为个体的公民必须在拥有完整公民身份的前提下，自主、充分地参与政治共同体的活动中去，规范和限制政治权力，使之健康、理性、有序地发展。政治权力的运行得到规范，社会的活动空间和发展活力便得以复归。这是公民社会成长的关键。

公民身份中的社会权利的伸张和发展，为公民社会的成长提供了一定的现实基础。人们必须享有基本的物质生活条件，生活基本得到保障才有闲暇、能力参与各种社会活动和公共生活。如果社会上还有一个庞大的群体，他们必须整天为基本的生活而忙碌，甚至时刻因为生活缺乏保障而诚惶诚恐，这样的社会很难孕育出公民社会。不能为社会的弱势群体提供基本的生活保障，实际上也就剥夺了他们平等参与公共生活的机会。为公民提供平等的就业权、失业救济权、医疗保障权等经济社会权利，正是保障其首先能过上正常人的生活，减少他（她）们的后顾之忧，从而使他（她）们更加热心公益事业，更加关心他人和集体。这些都是公民社会成长的必不可少的条件。

与自由主义传统不同，公民共和主义传统更多是强调公民的道德和责任。公元前六世纪至前四世纪的斯巴达和雅典，罗马共和国统治时期的近五百年太平盛世，开启了公民共和主义的序幕。生活在这一历史时期的古典政治理论家和历史学家纷纷对共和主义政体下的公民身份和条件进行了阐述。例如，亚里士多德认为，公民必须拥有并展示其良善和德性。西塞罗认为，作为一名公民，如果他只顾贪图个人安逸，无视自己有意识地参与公共事物所能为其他公民、共同体和国家带来的利益，他就背叛了作为社会动物的天性。

这些经典论述，对后来的卢梭、黑格尔和托克维尔等思想家都产生了深刻的影响。可以说，整个共和主义传统都建立在这样的前提上：公民认识和理解他们的责任是什么，同时还具有完成这些责任的道德义务。如果公民没有完成其该负的责任，他们就很难配得上公民的称号。这一要求的逻辑则是：如果公民不愿意为共和而战，他就将为外敌所征服；如果公民不愿意献身于共和国的公共事务，他就将瓦解于内部纷争和腐败，最终演变为权威主义，甚至是专制主义形式的国家［13］（P56－65）。

可见，公民共和主义传统和公民社会的成长有着更为直接、密切的联系。它不仅要求公民要对政治共同体负责，通过自己的德性、能力等维护政治共同体的稳定性、正当性和延续性，而且要求公民具有对公共事务的献身精神和参与意识，通过参与公共事务壮大公民社会，促进社会的团结和整合。

四、以公民社会为基础的公共秩序：社会管理创新的战略选择

改进和创新社会管理，表明社会秩序存在某种程度的失序或混乱，需要以某些新的手段和方式革除既存弊端，建构某种新的社会秩序。这一新的社会秩序，从发展战略上讲，主要应当是建立在发达的公民社会基础上的秩序。

公民社会形成了对政治权力的制约监督机制，防止权力变异导致社会秩序的混乱。公民社会是公民的利益诉求得到充分表达，公民之间通过民主协商达成意见共识和利益平衡的社会。在公民社会不发达的情况下，利益分配完全由政治权力决定，决策的公平性、公正性和公意性没有充分保证。所以，利益冲突始终存在，社会时常面临过度分化甚至分裂的危险。当今我国特殊利益群体异常活跃，但利益冲突始终难以解决，甚至群体性事件频发，从根本上讲，就是由于公民社会的发展严重不足、利益分配的民主协商严重不足造成的。公民社会的另一重要功能是，积极参与和监督公共事务，防止政治权力的变异导致社会失序、失范。政治共同体产生和存在的根本价值在于代表公共利益，行使公共权力，建立公共秩序。当权力产生变异，公共性逐步丧失，公共秩序也就不复存在。权力腐败导致社会的不满和怨恨，加剧了社会的分裂和冲突。而当权力不履行自身职责，或者监管市场秩序、公共安全、社会秩序的权力本身缺乏监管时，假冒伪劣产品问题、食品药品安全问题、安全生产事故问题、社会治安问题等就会逐步滋长和蔓延，甚至积重难返、险象丛生。因此，只有重视公民社会的成长，使公民社会与政治权力相互合作、相互制衡，才能解决众多的社会冲突和矛盾，促进公共秩序的生成。

公民社会建立了自主治理机制，社会内生秩序得以生成。1831年，托克维尔考察美国时，对美国社会的内生秩序深表惊叹。当他仔细寻找其中的秘密时，托克维尔发现，美国人参加了各种各样的社会团体，每个美国人都生活在团体或协会之中［14］（P636－638）。正是这些团体或协会，将社会个体有机组织起来，并在社会各个领域形成一种内生的秩序。我们今天面临的很多社会问题，也是由于长期以来不重视社团的广泛建立和自主发展造成的。公民是原子化、分散化的，没有通过社团有效地组织起来，没有在社团中学会协商与妥协、关爱与互助、民主与理性，当他（她）遇到利益冲突和矛盾时也就习惯用对抗甚至暴力的方式进行个体抗争，而不是通过社团进行利益表达和理性协商。相反，当所有公民、所有企业习惯于生活在团体之中时，团体也会担负起对他（它）们的教化、监管和凝聚责任。在团体生活中，个体成员必须遵守民主协商达成的行为准则，不违背基本良知，以免遭到团体成员的唾弃；个体企业同样必须遵守产品生产和服务提供的行业准则，讲究行业操守，对于那些违背行业准则、破坏从业道德、破坏整个行业形象和共同利益的企业，行业协会自然会使其出局。对于行业协会和各种社团，我们总是担心他们的力量过于强大而与政府对抗，并且竭尽所能将其收归于政府门下，变成准政府组织或者政府的附庸。我们没有想到，缺乏独立性的行业协会必然滋长不出权威性和自主性，也就无法自主、负责任地维护行业秩序。将所有监管的责任推给政府自身，又有哪个政府能够如此全知全能呢？长期这样，市场秩序的混乱、食品安全的挑战、安全事故的发生也就不足为奇了。

公民社会孕育了完整意义上的公民，为社会秩序的建立奠定了坚实的基础。公民身份的形塑促进了公民社会的成长，公民社会的成长也同样孕育了完整意义上的公民，二者是相辅相成、相互促进的关系。社会成员完整的公民资格不能完全倚赖政治共同体的授予，还必须借助公民社会的积极争取和维护。我国社会长期以来存在的城乡分割和户籍限制，严重阻碍了城乡居民平等的、完整的公民身份的建立。公民身份的分裂，也导致了社会诸多领域的分化和众多社会矛盾的产生。公民社会的成长，是弥合公民身份分裂和加强社会整合的重要途径。社会秩序的建立，既离不开政治共同体对公民的各种权利的尊重和保障，也离不开公民自身的主体意识、法律意识、道德意识、规则意识和责任意识等。当今社会的许多问题，虽然与法律不健全、监管不到位有关，但也与部分公民的素质有很大的关系。有些公众缺乏基本的做人做事的准则，唯利是图，坑蒙拐骗；有些唯我独尊，没有包容的心态和开阔的胸襟。这些都严重影响人与人之间的和谐相处，造成社会秩序的危机和混乱。要改变这种状况，必须让更多人接受公民社会的熏陶，在公民社会中培养健全的人格、心智模式和良好的行为方式。“既然人天生就是社会的生物，那他就只有在社会中才能发展自己的真正的天性”［15］（P167）。马克思主义认为，人的本质是一切社会关系的总和。我们也可以说，一切社会关系从根本上讲，都是人与人之间的关系。作为社会成员的人的素质怎样，就将构成怎样的社会关系。因此，提升人的素质，培养完整意义上的公民，是改善社会治理的永恒任务。

五、结论

公民身份理论是分析社会管理创新的一个崭新的视角。形塑公民身份是社会管理创新的逻辑起点。因为社会管理、社会发展的终极价值是人的自由全面的发展，以公民权利为核心的公民身份的塑造推动了人类核心价值的实现。不管遵循自由主义传统还是共和主义传统，公民身份的建构都在很大程度上推动公民社会的成长。发达的公民社会为改善社会管理、建立社会秩序提供了强大的社会基础，建立在公民社会基础上的公共秩序，才是社会管理创新的根本目标。因此，加强和创新社会管理既要重视战术目标的实现，又要重视战略目标的实施。当今社会管理中的很多问题都是由于公民身份的建构不足和公民社会成长迟缓造成的。我们必须把公民身份的塑造提上重要的议事日程，既要尊重和保障公民的政治、经济、文化和社会权利，又要坚持不懈地强化公民教育，培养公民的责任意识、公共精神和行为理性。完整的公民身份的实现过程，必将是社会管理不断改善、公共秩序自我生成的过程。

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