政府公共服务合同外包研究的进展与热点主题：评述与前瞻＊

吴 月

政府公共服务合同外包研究的进展与热点主题：评述与前瞻＊

吴 月

作为一项制度性的安排，公共服务合同外包已成为各国政府市场化改革的重要内容。近年来的研究主要围绕合同外包的限度、原因、绩效及其影响因素，逆向合同外包等热点主题展开。现有文献表明，公共服务有着复杂的产品特征，将公共服务转移至市场未必能够改进效率，容易滋生各种风险。在开展公共服务合同外包的过程中，政府应考虑更多的替代性选择，利用完全合同外包、逆向合同外包、公私混合提供等多种务实的、动态的方式来回应经济和政治上的要求。

政府；公共服务；合同外包

在过去几十年里，各国政府都对公共服务提供机制进行了不同形式的市场化改革，以解决国家垄断下的激励不足及效率低下等问题。在这场重大的改革浪潮中，将公共服务以合同的方式外包给私营机构或是非营利组织无疑是最重要的制度安排之一，公共服务合同外包的动因、目的及绩效等成为学界讨论的热门话题。理解政府公共服务的提供模式，特别是合同外包对它的适用性，对于我国政府改革实践中的相关政策安排具有重要意义。

一、公共服务合同外包的限度——与私有化、公私合作之间的区别

在公共服务供给过程中，根据私人部门参与程度的不断增加，可将公共服务的提供方式分为四种典型类别：政府提供、服务外包、公私合作与完全私有化[1]。典型的公共服务合同外包主要指的是，私营部门通过市场竞争提供那些以前由政府所提供的公共服务，主要涉及把原先免于竞争的服务进行开放，显著特征是事前竞争。合同外包的合约期限较短，承包人并不涉及私人部门参与决策、与公共部门共同承担风险和责任等问题[2]。

私有化可以囊括所有私人参与公共服务供给的形式，从出售国有企业到简单的分包或服务的采购，如垃圾清理或行政机构的后勤事务。完全私有化涉及政府将公共物资资产的产权完全让渡给私营部门。然而，由于完全私有化容易形成产业垄断，政府难以进行有效的规制，大多数公共服务供给领域都未实现完全私有化。私有化与合同外包的区别主要表现在三点。首先，外包的公共服务供给并非永久性的，合约关系是有期限的。而私有化是一次性出售公共资产，政府已不保留对公共资产的治理权，也不承担相应的运营风险。其次，合同外包主要是引入事前竞争，而私有化与竞争是相互独立的。私有化后的组织并不一定在竞争性的环境下运营，私有化后达到何种程度的竞争主要取决于产业结构与政府规制政策。最后，合同外包中的私营部门受双方签订合同及市场环境的双重制约，最终责任由政府来承担。但在私有化背景下，除了对市场进行必要的管制之外，政府的介入和干预是十分有限的。私营部门主要是接受市场制约，承担最终责任。

在美国私有化改革常常被称之为合同外包。美国是市场化程度相对较高的国家，政府资产所占份额相对较低。在席卷全球的私有化改革浪潮中，美国政府很少有出售或转让国有资产等私有化的例子，更多的是公共服务合同外包。因此，在美国私有化等同于合同外包，二者之间并无区别。

公私合作是近年来在公共工程建设和公共品提供方面非常流行的一种合同安排方式，一般是指公共部门与私人部门为提供公共服务而建立的长期合作关系。与合同外包相比，公私合作有如下特征：其一，不同于合同外包中的一次性博弈，公共部门与私人部门的合作是一种长期关系的维系；其二，不同于合同外包中的政府占据合同制定及执行的主导地位，公私合作强调的是公私部门之间的协商与收益共享；其三，不同于合同外包中的由政府来承担大部分风险，公私合作强调的是风险共担。

二、公共服务合同外包的动力

一直以来，以政府为主体，通过内部生产的方式来提供公共服务是满足公众需求的主要手段。然而，与非营利、私人或其他公共组织签订合同，将公共服务外包给上述主体也逐渐成为一种主要且越来越重要的公共服务供给方式。发展至今，政府外包的服务项目涵盖了包括教育服务、治安、垃圾清理、社会服务以及信息技术在内的大部分公共领域[3]。有一系列影响因素推动合同外包成为了公共服务内部生产的替代形式，包括公共财政的拮据、科层制的惯性、政治上的压力以及市场条件的成熟。为此，很多文献将合同外包看做是利用市场化手段解决公共服务供给方式的政治性决定，在这一语境之下，合同外包被认为是一种管理上的创新性手段[4]。在多个城市进行的实证研究也证明了上述结论，推动政府官员在不同区域、不同类型的公共服务领域发展合同外包的关键在于政治及经济上的双重推动力。经济拮据仍被认为是政府推动公共服务合同外包最直接的源动力，据ICMA的调查，1988年有36.5%的城市将财政压力作为合同外包决策的重要因素。

涉入合同外包中的不同行动者，其推动合同外包发展的动因也会有所区别，包括民选官员在内的政客支持外包的出发点多在于政治性因素；垄断政府提供的公共服务将降低对公民需求的回应力；公众对于“庞然大物式”的政府提供有效公共服务已然丧失信心；更少的政府将更有利于民主等[5]。在政治家看来，合同外包并非出于经济理性的信仰，而更像一种象征性的政治行为，表明政府已经从直接的公共服务中摆脱出来，它并不侵占私人市场，变得越来越小、越来越有效。因此，在合同外包的过程中，民选官员往往致力于创造一个良好规范的政治环境来保障外包的规范性。而行政官员支持外包的出发点则主要体现为经济性因素，他们更加关心成本的减少、服务供给效率的提升。特别是在预算大幅削减时，行政官员开展合同外包的驱动力将愈发强大。因此，行政官员往往致力于考虑如何与私人供应商更好地开展合作、承包合同如何拟定等技术性细节[6]。一项针对美国密歇根州的教育外包项目的研究对上述观点进行了佐证：尽管有强大的政治压力，但是行政官员只有在供应方能满足严格的教育标准并提供更有效的服务时才会考虑合同外包[7]。公众支持合同外包的推动力主要是政治上的平民主义的要求：即公众认为他们应被赋予确认及满足共同需求的权力、减少对高高在上的官僚机构的依赖，因此政府应缩减规模、增强责任感[8]。涉入合同外包中的行动者还有市场力量，市场力量主要考虑的是商业上的利益，通过合同外包，私人团体能从中牟利。可见，合同外包的发展动力并不是单维因素，它是一项涉及多元主体、多种推动力量的聚集体。

三、公共服务合同外包的绩效

绩效一直是政府合同外包研究领域的热点问题，也是政府、公众以及学术界最为关注的问题。合同外包能节约成本吗？合同外包能提高公共服务的供给效益吗？合同外包能增强政府对公众需求的回应力吗？尽管在很多国家都已经有了大量的实践经验，但是对于这些疑惑仍少有共识。不少学者也围绕上述问题展开了激烈的讨论，论战双方都容易陷入意识形态的误区并妄下论断，这主要是因为合同外包的绩效评价标准不仅仅是成本节约，还应涉及责任、公平等方面。因此，政府合同外包并不是一个“一刀切”的命题，合同外包的产出具备混合性特征，即好坏参半。换言之，忽视合同外包中隐含的风险将会导致合同失败。因此，更多学者同意合同外包仅适用于一定情境下某些特定的公共服务领域[9]。

（一）合同外包的经济绩效

大多数实证研究都支持了外包可以带来政府支出减少的结论。这些研究多半是针对某类型的公共服务同时存在公共部门和营利性部门合同外包的情形，并以横截面数据为依据进行比较案例分析。最常见的被研究的公共服务类型是垃圾回收及公共清洁、公共运输服务、监狱管理、道路养护服务、消防服务、重型设备的维护等。当然，合同外包中的成本节约并不一定仅限于承包人为私营部门的情形。在一项有关垃圾回收服务外包的研究中，研究人员选取了有关垃圾回收的12项测量指标，包括回收方式、回收频率、回收容量以及工人报酬等，并对外包给公共部门及营利性部门的成本进行了核算，结果显示，将合同外包给营利性部门可以实现平均22%的成本节约；将合同外包给公共部门内部团队则可以实现17%的成本节约[10]。这说明外包的对象并不是影响成本节约的关键要素，不管将服务外包给公共部门还是营利性部门，外包都实现了一定程度的成本节约。

虽然多数研究表明合同外包有利于支出减少，但是也有研究显示成本节约的程度被高估了。澳大利亚工业委员会曾于1996年审阅了203份关于政府外包的国际研究，发现合同外包实现的成本节约程度变动很大，而且在个别情况下还存在合同外包后成本不降反升的情形。一项针对伊拉克战争中将士兵执行的安全任务外包给私人安全公司的案例的相关研究表明，通过合同外包实现的成本节约只是暂时现象，费用的节省主要来自于所供给的服务质量的下降[11]。此外，合同外包所实现的成本减少在某些时候是通过降低工人的实际工资而实现的。这意味着合同外包减少的成本可能是以牺牲其他因素作为代价的，因此成本的节约并不是绝对的。

（二）合同外包对责任、公平性的影响

合同外包的成功与否，很多时候取决于对成功标准的界定。政府责任以及社会公平应是其中应有之义。合同外包能实现公共服务供给的责任与公平性吗？首先必须明确的一点是责任的承担主体是谁。根据澳大利亚工业委员会的提法：“不论提供服务的方式是什么，政府机构必须保持对由政府授予其职能的绩效负责。”即政府外包的是公共服务的供给职能，并不是责任。作为发包方的政府对公共服务供给的公平、质量等问题负有无可推卸的责任。然而，很多学者都表达了对此问题的担心，这主要是由于合同外包会不可避免地通过转移政府部门对承包商及其雇员日常行为的直接控制而降低责任意识[12]。也有研究在总结合同外包的实践经验后提出，将公共服务外包给私营部门能实现公正与责任的目标。然而不管怎样，有相当数量的研究都表明了对于合同外包会不利于政府责任和社会公平的担心[13]。

正是基于公共服务供给中有关责任性及公正性的考量，很多政府在公共服务合同外包的过程中引入了非营利组织。作为介于公立与私立组织之间的组织形式，非营利组织可以在一定程度上克服公共部门和营利性组织存在的固有缺陷。非营利组织的非分配约束特性决定了非营利组织不能分红，无法从组织行为中索取益处，因而被大量引入到公共服务领域。1990年在美国的公共医疗服务领域，有64%的份额就是由非营利组织提供的。

四、影响公共服务合同外包成效的主要因素

近年来，学术界对于合同外包绩效的影响因素进行了深入的探讨，涉及不同的理论视角。有研究认为竞争性的环境对于合同产出有正面影响；有研究从交易成本或委托代理理论的视角出发，认为提升外包绩效的关键是降低交易或代理费用、减少机会主义行为[14]；关注关系合同的研究者则认为，合作、信任及相互关系在合同产出中扮演极为重要的角色；还有研究从政策执行的角度出发，经过经验研究提出政治支持、资源丰裕程度、外包程序以及领导才能是合同产出的关键影响因素。虽然学界对于影响合同外包成效的因素并未取得共识，但是，对合同的监管能力、竞争性的环境以及信任关系已被证明在理解合同产出方面是比较成功的[15]。

（一）合同监管能力

韦伯的官僚制及委托代理理论都为理解合同监管能力对于合同产出的重要性提供了理论框架。韦伯指出，在政治委托人与官僚代理人之间存在包括利益分配、信息不对称在内的很多问题，应对代理人的行为进行强有力的监管。经济学中的委托代理理论以假设个人与组织均为追逐自身利益的经济体为出发点，提出所有权拥有者与生产者的分离会带来信息不对称，进而引发道德风险与逆向选择问题。为减少委托人的风险，有效的监管是不可或缺的。在公共服务外包的合同关系中，委托代理关系更加复杂，有效的监管能提升合同的绩效，包括成本的节约、服务质量的提升以及增强对委托人的回应力。

此外，监管还能与其他因素共同作用于合同产出，包括委托人与代理人之间的目标一致性程度、密集或松散的沟通交往程度、任务的不确定性与复杂性、合同关系的延续时间等[16]。在共同作用于合同产出时，委托人的监管与其他因素的效力并不总是正相关的，在很多时候会出现此消彼长的情况。以交往程度为例，密集的沟通频度会降低信息的不对称性，但是作为监管的一种替代方式，它会降低监管的作用力；而在合同关系实施的初级阶段，委托人更可能将代理人视为拥有不同目标的主体，以便于他们加强监管并约束代理人机会主义行为的滋生。

（二）竞争性的环境

仅仅依靠预算最大化的政府提供公共服务在技术上及资源配置上都是无效的，应该引入利润最大化的私人组织来加强公共服务供给的竞争性，以便提高公共部门的效率。在竞争的压力下，服务供给方更容易提高效率、提供更好的产品与服务。营造竞争性环境的形式是多种多样的，可以在外部供应商之间开展竞争性投标，这将有助于保证投标人的诚信度、降低外包价格；也可以通过发包给多个供应商，推动他们在一个持续的基础上相互竞争，提高效率；而且即便在公共服务外包之后，也有必要保留政府提供公共服务的能力，因为保留下来的公营部门也可以通过参与市场竞争，树立本行业内服务成本与质量的标杆，进而保证私营部门提供高质量的服务。通过对ICMA调查数据的分析与检验，也证明了有关公私混合提供模式的观点①Warner and Hefetz主要分析了1992年、1997年以及2002年三个年份的调查数据，他们发现1997年后的公私混合模式呈增长态势，而完全合同外包（外包对象仅为私营部门或非营利部门）的数量则有所下降。。据此，认为“冗余性”公共部门的存在是重复及浪费的、会影响私营部门进入市场、损害竞争环境的观点并不准确。

竞争性的环境并不必然提高合同外包的绩效。有研究表明，培育及管理竞争性的市场将耗费更多的交易成本；由于承包方为获取合同，在竞标的过程中有可能采取冒险性的行贿行为，因此还可能滋生严重的腐败问题[17]；此外，竞争虽然能使外包的服务成本更低，但是，这有可能给服务质量与延续性带来负面影响。因此，竞争与合同产出之间的关系是复杂的，它涉及在不同绩效衡量标准之间的权衡。

（三）信任关系

可以从三个方面理解信任对于合同产出的影响。首先，为维系组织之间的信任关系，获取更多长期收益，合同外包的合作者将减少某些牟利的短期及投机行为[18]。其次，信任关系能成为控制成本收益的替代机制。相互信任的组织间关系能减少投机行为，使双方行为符合彼此预期；可预期的行为模式反过来又可以降低对合同条款及合同监管严格性的要求，进而降低合同关系中的代理及交易成本[19]。最后，发包人与承包人之间的信任关系能提升双方适应不断变化的外部环境或解决可能出现的意外问题的能力[20]。

合同外包的合作者的信任关系可以作为独立变量，积极影响合同产出的绩效，使承包人提供的公共服务更加有效、服务质量更高、合约更具弹性。信任关系也可以与其他变量包括资产专用性、监管能力、合同关系的持续时间等共同影响合同产出。以资产专用性为例，当合同外包需要承包人提供的资产专用性程度很高时，如果发包人与承包人之间的信任水平也很高，则可以减少承包人索要高额风险溢价②在Williamson（1979）看来，资产专用性是指为支持某项特殊交易而进行的耐久性投资，资产专用性程度越高，交易失败导致专用资产拥有者的损失将会越大。为避免上述风险发生，承包方将向发包方索取风险溢价，以便实现风险均摊。，甚至是敲竹杠的行为。

五、公共服务合同外包研究的新焦点——逆向合同外包

与私人产品相比，公共服务有着特殊的产品特征，将合同完全外包给私营部门或非营利部门未必能提高配置效率。因此，完全合同外包之外的替代方案逐渐成为合同外包研究领域中的热门话题，逆向合同外包正是其中之一。逆向合同外包是指，政府将以前外包了的公共服务收回而重新由政府提供[21]。从1982年开始，美国地方政府就出现了零零散散的逆向合同外包现象。而1997年～2002年的调查数据则反映，逆向合同外包所占比例急剧上升，远远超过1992年～1997年的比重。

在公共服务供给中增强市场的作用力并不能实现效率、公平或是体现公民意愿，因而导致替代性的方案——逆向合同外包的出现[22]。对加拿大、英国、澳大利亚等国的合同外包实践进行的经验性分析也证明了这一点：英国一家承包铁路轨道建设的企业在2000年破产之后，这部分铁路轨道建设工程也在第二年被重新收回国有；澳大利亚强调加强政府的领导及指导能力的建设，并废除了公共服务外包中的强制性竞标程序；加拿大也出现了合同外包逆向发展的趋势[23]。当然，也不是所有西方国家都有类似的情况发生，有研究分析了逆向合同外包在美国和西班牙的区别：西班牙的合同外包数量比美国更高、合同外包所涉及的领域也更加广泛，但是西班牙逆向合同外包所占的比例却非常小[24]。值得注意的是，西方发达国家出现逆向合同外包现象的原因有着惊人的一致性。一项针对加拿大及美国的比较研究显示，两国出现逆向合同外包现象的原因是完全吻合的，而且原因的重要程度排序也一致，依次为：服务质量下降、未实现成本节约、改进内部管理过程以及公民支持将工作收回政府。

逆向合同外包的出现反映在理论发展上，主要是新自由主义意识形态的进一步淡出，从最初倡导的新公共管理理论，强调对市场竞争的重视，关注市场环境以及交易成本等问题，发展到重视协商民主、政府责任的新公共服务理论，进而形成从公共选择理论向社会选择途径的转变。社会选择途径更加关注公民表达权，主张政府首先需要关心的是确保公民协商和维护公共价值，强调以协商程序解决不同利益间的冲突，这种致力于实现“管理主义”与“宪政主义”的平衡创造了一个能力更高、更加负责和更具弹性的机制。

不过，逆向合同外包并不意味着政府垄断公共服务供给模式的回归，而是预示着一个新的平衡的出现，即结合市场、计划和民主，以达到效率和更多的社会最优选择。市场环境并不是一成不变的，公共服务提供的决定也是如此。政府公共服务合同外包的决策与实施是一个复杂的问题与过程，它涉及一系列广泛的选择，需要以一种长远、动态的眼光来审视。反映在地方政府与公共管理者对待合同外包的态度上，则是他们变得更加理性和务实。政府与公共管理者通过选择动态地利用市场途径，结合完全合同外包、逆向合同外包、公私混合提供等多种方式来回应经济和政治上的要求。

六、公共服务合同外包相关理论的启示

（一）对公共服务合同外包未来研究方向的启示

总体上看，有关公共服务合同外包的文献主要有两方面特点。首先是对公共服务合同外包所涵盖的问题进行了拓展。包括合同外包的动因、合同外包的绩效及背后的驱动因素、合同外包的方案设计等。其次是在考察公共服务合同外包时，以比较研究的视角拓展到大部分西方发达国家，包括美国、西班牙、加拿大等国；在公共服务类型上，涵盖了包括安全外包在内的诸多领域。当然，对公共服务合同外包问题的研究还远没有结束，例如：如何强化政府在合同外包中的责任意识？如何选择具体的合同外包方案？现有文献对合同外包具体过程的研究还不够透彻，解决这些问题仍需要学术界的进一步努力。

（二）对我国公共服务合同外包改革实践的启示

首先，目前关于公共服务供给的两种极端方案——市场化或政府供给都是不可取的。合同外包是一项值得尝试的公共服务供给模式，但是我国政府对于合同外包的推行应谨慎决策，综合考虑包括政治及文化制度、市场环境、服务特性等在内的诸多因素。政府部门应根据具体的情况对外包的可行性进行充分的论证，既要基于提高效率、节约成本的现实发展合同外包，也应考虑多种公共服务供给的替代方案，避免公平、公民利益的缺失，积极规避单一的合同外包模式所存在的巨大风险。可考虑探索公共服务公私混合供给的模式，允许营利性部门与公共部门开展实质性竞争，积极发挥政府和市场各自的比较优势。

其次，政府应积极维护公共利益，成为精明的买主。必须提高自身对于公共服务合同外包的管理能力，加强对合同外包的监控。合同外包的成功不仅取决于是否要签合同、承包方是谁，而且还需要考虑合同规划、市场分析与预测、专业人员与专项经费的设置、激励与惩罚条款的谈判等问题。特别是当外包的公共服务质量出现问题时，应同时追究承包人与发包人双方的责任。

最后，引入非营利组织，构建公共服务合同外包的社会土壤。非营利组织的非分配约束决定了它不会为了利润而剥削消费者，也更易于取得公民信任。非营利组织作为公共服务的供应方具有独特优势。非营利组织的加入也能在合同外包中营造更好的竞争性环境。因此，在我国公共服务供给中引入非营利组织作为承包人应是发展合同外包的重要议题。

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责任编辑：陈文杰

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A

1008－410X（2012）06－0050－06

2012－05－08

吴 月（1983－），女，湖北武汉人，广东技术师范学院政法学院公共管理系讲师，中山大学中国公共管理研究中心博士生；广州 510230

＊本文为民政部2012年度社会工作专业人才队伍建设课题“政府购买社会工作服务综合绩效评价体系研究”（批准号Z012MZBBR040）、广东技术师范学院人文社会科学研究项目“政府购买公共服务的运作模式、绩效测量与风险防范”（批准号11SKQ09）和广东省哲学社会科学规划特别委托项目“广东社会发展形势研究”（批准号GD2011TW09）的阶段性研究成果。