辽宁省利用外商直接投资的问题及对策①

辽宁社会科学院法学研究所 李宁顺

2011年辽宁省的综合经济实力跃上了新的台阶，地区生产总值达到了2.2万亿元，增长12%左右，位居全国第7位。与此同时，辽宁省在利用外商直接投资方面也取得了很大的成就。2011年辽宁省实际利用外商直接投资242.7亿美元，增长17%，继续位居全国前列。虽然辽宁在利用外商直接投资方面取得了很大成就，但是与其他东部沿海发达省份相比，在利用外商直接投资上还存在着较大的差距。本文首先分析了辽宁省利用外商直接投资中存在的问题，然后提出了辽宁未来有效利用外商直接投资的对策。

1 辽宁利用外商直接投资中存在的问题

1.1 在利用外商直接投资中地方政府的行政干预现象严重

地方政府在利用外商直接投资中一般有项目审批职能、产业指导职能、规范监督职能等等。而目前辽宁省政府各部门在利用外商直接投资中，不管是大项目还是小项目，都进行不同程度的干预。如生拉硬拽地给企业找合作伙伴；给国内企业下命令必须与外资企业合作成功；政府工作人员亲自参与到中外双方企业进行的项目洽谈，如商务洽谈和技术洽谈等等。

1.2 吸引外商直接投资的政策和法律法规滞后

近年来，辽宁省各级政府部门对吸引外商直接投资工作非常重视，把直接利用外商直接投资作为政府经济工作的重点。大部分的地方政府把外商直接投资当作摆脱经济落后、激活地方经济活力、产业结构优化的重要途径之一。这样的管理体制不同程度地诱发了地方政府和企业的投资冲动，各地为了吸引更多的外商投资，不断地放宽优惠范围和程度，引发了地区间吸引外商直接投资的恶性竞争。另外，辽宁省为了更好地吸引和利用外商直接投资，结合辽宁的实际情况，制定《辽宁省外商投资优势产业指导目录》，省政府法制办也出台了涉及外商直接投资的的地方法规和部门规章。这些法规和政策虽然在利用外商直接投资中起到了积极的推动作用，但距市场经济和世界贸易组织的透明度规则还有很大的差距，需要政府用更规范的法规和政策来引导外商直接投资。

1.3 外商直接投资来源地比较单一，地区分布不平衡

辽宁省目前已经吸引了来自100多个国家和地区的外商直接投资。但辽宁引进的外商直接投资主要来自中国香港、澳门和台湾，发达国家所占的比重比较小。2011年，对辽宁省进行直接投资的前五位国别(地区)为:中国香港、韩国、日本、英属维尔京群岛、台湾等。综上所述，可以看出辽宁的外商直接投资主要来自亚洲国家和地区，由于这几个国家和地区的技术创新能力远不及欧美国家，因此，辽宁省利用外商直接投资的质量不高，且对技术进步的促进效果也相对有限。

另外，外商直接投资在辽宁的区域分布也很不平衡。沈阳和大连是利用外商直接投资最多的两个地区，这两个地区所占的比重已经达到了80%以上，而其他地区引进的外商直接投资则明显偏少，并且这种情况在辽西北地区更加明显。2010年以来，虽然鞍山、抚顺、丹东、锦州、营口等市实际利用外商直接投资额在不断上升，外商直接投资在地区间发展不平衡的状况有了很大的改善，但是辽西北地区的外商直接投资额还是没有明显的变化，这将会制约辽宁经济的整体腾飞。

1.4 外商直接投资的产业、行业分布过于集中

从近几年辽宁省利用外商直接投资产业分布情况来看，辽宁省的外商直接投资主要集中在第二产业，其次是第三产业，近几年，外商直接投资在第二、第三产业的投资比重不断增大，而第一产业的投资比重则没有明显的变化。2011年，辽宁省第二产业实际利用外商直接投资123亿美元，同比增长47%；第三产业实际利用外商直接投资116.3亿美元，同比下降4.7%；第一产业实际利用外资3.4亿美元，同比增长81.3%；上述可见，虽然2011年辽宁省第一产业利用外商直接投资额飞速增长，但还是敢不上第二产业和第三产业所占的比重，第二、第三产业还是辽宁利用外商直接投资的主力军。

从行业分布来看，2011年，制造业使用外商直接投资113.3亿美元，同比增长48.8%；批发和零售业使用外商直接投资10.3亿美元，同比增长1.9倍；租赁和商务服务业使用外商直接投资6.8亿美元，同比增长44.5%；电力、燃气及水的生产和供应业使用外商直接投资5.5亿美元，同比增长44.7%；房地产业使用外商直接投资69.8亿美元，下降0.8%。从上可以看出，辽宁的外商直接投资主要集中在制造业、批发和零售业、租赁业和商务服务业、电力、燃气及水的生产和供应业、房地产业，外商直接投资对农业、能源、交通等基础产业和设施的投资项目比例明显偏低、增长也比较缓慢，解决辽宁老工业基地经济发展的瓶颈问题，更不利于优化辽宁的产业结构。

1.5 政府在招商引资方式上创新性不足

近年来，辽宁省招商引资主要采取政府组团出国招商、参加会展、综合性项目推介洽谈等传统招商形式。虽然这几种招商引资方式在扩大对外宣传，了解招商信息，开阔视野和眼界等方面发挥了积极作用，但这种方式往往时间短、针对性不强，尽管有一些签约项目，但都是在会前对接洽谈的。因此，仅依靠这种招商方式，远远不能适应招商引资工作需要。

2 辽宁省利用外商直接投资的政策建议

2.1 减少政府对外商直接投资工作的直接干预

目前，辽宁省的利用外商直接投资指令性计划，由于行政色彩比较浓厚，不符合市场经济的发展规律。因此，可以用企业的自报项目和引资计划来减少地方政府的直接干预。企业如果有合作意向，可根据自己的项目储备和规模，自行确定年度招商引资计划，并上报给地方政府，政府可以根据企业的招商引资计划制定全省的年度招商引资规划。

2.2 适当减少政府组团出国招商

辽宁省各级政府，包括政府职能部门，每年都以招商引资为目的到国外进行招商。但是政府工作人员绝大多数不能对合资合作项目的技术性问题进行谈判，又不能对合资合作项目拍板定夺，因此，多数由政府组团出国招商的效果不是特别理想。因此，除了必要的技术交流、政府互访和其他公务出国外，政府应适当减少政府团组出国招商。而是积极鼓励有招商方向、储备项目的企业管理和技术人员出国考察、洽谈项目。

2.3 政府积极加强投资软环境建设

(1)进一步规范服务体系。一个国家要更多地吸引外商直接投资，仅仅有大的市场是远远不够的，政府还要用市场手段创造更好的软环境。目前，辽宁省的软环境建设虽然有较大的改善，但还需要加强和完善。如严格规范行政审批。在政务大厅推行“一门受理、并联审批、统一收费、限时办结、一次性告知”的审批模式。设立行政审批否决权，但行政审批部门的任何人不得随意对投资项目行使否决权，确需否决的，须经集体讨论后，提交政府研究决定。确保解决招商引资中虚假浮夸问题，切实解决政府有关部门存在的政令不畅问题，对存在的问题及时曝光。政府还要强化监督机制。政府职能部门在政务大厅派驻监察室，负责对大厅工作运行、政务公开、工作人员的服务态度、工作效率、工作作风、工作质量进行严格的监督检查，认真受理群众投诉举报，查处违规违纪案件。

(2)优化外商直接投资的政策法规环境。政府应从实际需要出发，进一步修改贸易与投资制度和政策和法规。政府可以成立清理和研究制定外商投资政策法规工作小组，对辽宁省近几年颁布制定的一系列政策法规进行清理和修订。如取消非关税贸易壁垒、对外商投资的内耗比例和外汇平衡规定，对国内采购的优先原则等；建立和完善与国内市场开放以及贸易投资活动市场化进程相适应的宏观调控体系，如利率、汇率制度的市场化改革，外经贸行业协调体制、市场规范管理、金融服务体系、中介组织、信息与咨询机构、法律援助和贸易保险制度；充分利用多边框架下能够享有的制度与政策自主安排空间，构筑有效的产业保护和经济安全体系。通过这方面的制度调整将有利于改善投资环境、规范市场行为，对利用外商直接投资的长期发展具有积极的促进作用。

2.4 政府积极引导外商直接投资的产业引导

(1)引导外商投资先进制造业。装备制造业是辽宁最具潜力的优势产业，但从建造世界级先进制造基地要求来说，产品技术水平、创新能力、技术集成能力、产业组织等方面还有很多问题和差距，还需要付出极大的艰辛。要抓住国际产业转移的机遇，通过产业重组、兼并联合、整体上市等多种形式，重点引导外资投向包括数控机床、重矿机械、通用石化装备、工程机械、新能源装备和新兴专用设备等在内的装备制造业，把辽宁建设成为世界级装备制造业基地。

(2)引导外商投资高技术产业。引导外商投资信息软件开发、数字医疗、芯片制造、半导体、数控系统、机器人等信息产业；引导外商投资生物育种、生物肥料、生物农药、生物饲料、生物制药、生物环保技术等生物工程产业；引导外商投资高强金属材料、高温合金材料、功能陶瓷材料、高性能密封材料、低温超导材料、高温超导材料、节能环保材料、生物材料等新材料产业等。

(3)积极引导外商投资现代服务业。政府要引进国外服务业先进的经营理念、运作方式和管理经验来改造传统服务业。应大力吸引外资发展租赁和商务服务业、创业投资企业和知识产权服务业、传媒创意和文化旅游等服务业。

2.5 促进外商直接投资与产业集群的良性互动

近几年，辽宁省产业集群在迅速成长并已具备一定基础，但与东部先进地区相比仍存在一定差距。因此，辽宁省应进一步提高产业集聚效应，重点吸引能够形成产业集群的跨国公司的进入，积极推动跨国公司与本地企业的产业关联。政府要扶持中小配套企业，使其进入跨国公司主导的国际生产体系及产业零部件配套网络，让跨国公司真正根植于辽宁省，实现外资与集群发展的良性互动。

2.6 积极创新招商引资方式

政府要真正形成招商引资的活力，应转变过去单纯依靠政府主导，依靠一个或几个部门招商的做法，推进向“政府推动、中介服务、企业为主”的国际招商模式。政府应探索专业化投资促进平台，尝试性地在重点产业转移区域实施驻点招商。另外，政府也可以尝试以商招商的模式，通过举办座谈会、茶话会、引进项目通报会、重点项目推介会等形式，广泛听取外地客商的意见和建议，增强与客商的交流和情感，培育和延长对外招商引资链条。政府还可以进行网上招商。要充分利用辽宁省政府公众信息网等信息平台，展示辽宁省区位优势、支柱产业、特色资源优势、历史文化底蕴、民俗风情、重点企业以及招商项目，广泛发布招商信息动态，扩大对外影响，增强对外吸引力。

[1]王佳佳.外商直接投资对经济增长的影响——基于辽宁产业结构的数据分析[J].社会科学辑刊,2011(6).

[2]李辉,程萍.辽宁利用外商直接投资问题研究[J].大连海事大学学报(社会科学版),2008(8).

[3]李向民,耿迪,于丹丹.辽宁省利用外商直接投资问题研究[J].辽宁工业大学学报(社会科学版),2010(6).