发展型社会政策下社会救助城乡一体化路径分析

骆 勇

（中国电子科技集团公司第三十八研究所，安徽 合肥 230088）

发展型社会政策下社会救助城乡一体化路径分析

骆 勇

（中国电子科技集团公司第三十八研究所，安徽 合肥 230088）

社会救助应该体现救助过程中的机会公平、过程公平和效果公平，应该做到不分人群的公平性，但是我国城乡社会救助尚未达到一体化的救助标准，未能体现社会救助的应有内涵，城乡一体化的社会救助模式可以采用发展型社会政策理念，合理选择政策工具进行设计执行。

二元社会结构 发展型社会政策 社会救助一体化 政策工具选择

一、发展型社会救助政策：一个普惠型的全民社会救助政策模式

从社会救助的本质来看,“社会救助制度的根本原则就是要保障城乡低收入人群尤其是城乡贫困人口的基本生存权，在其陷入生存危机之时给予现金或实物的救助，从而被视为社会保障制度最后一道安全网或社会保障制度 ‘最低纲领’，它运用的全部是政府财政资源、体现的是政府的当然责任。在建设覆盖城乡居民社会保障体系的过程中，社会救助制度因关系到维护城乡居民的生存权问题，无疑应当率先实现覆盖全民并走向城乡一体化”[1]。从社会救助的性质和社会救助的目的来看，社会救助无疑应该体现出城乡居民社会救助中的机会公平性、救助过程公平性以及救助效果的公平性。从社会救助的减贫、关注底层社会,保证城乡低收入人群尤其是城乡贫困人口的基本生存权以及发展权来看,社会救助政策无疑最应该也最适合实施关爱的、普惠的、发展的社会救助政策模式。

发展型社会救助政策强调在进行社会救助过程中应该注重社会政策的整合性，应该将传统的救助方式转变为对个人和家庭福利的提供，让处于不同阶段的人都能享受到普惠的社会救助政策的支持。它强调应该更加注重将社会救助政策也看作是一种社会投资行为，通过社会救助机制的再分配政策将社会资源用于人力资本和社会资本的投资，以便改善人的能力，这对预防贫困和提高国家竞争力能够起到根本性的作用，也能够消除或减少使人们陷入困境的因素，而不是一味采取传统型的事后补救型的救助。

目前来看,地方政府在推进城乡一体化过程中衔接、重构原有社会救助体系时,应该构建一个城乡一体化的普惠型社会救助制度。目前来看，普惠型社会救助制度的基本框架应该在城市居民最低生活保障制度(1999)、农村居民最低生活保障制度(2007)、自然灾害应急救助制度(2004)、农村五保供养制度 (1956)、农村特困户救助制度(2003)、农村医疗救助制度(2003)、城市医疗救助制度(2005)、城市生活无着流浪乞讨人员救助制度(2003)以及教育救助制度(2004)、住房救助制度(2004)、司法救助制度(2003)等国家现有救助规定上实施重新整合救助机制、理清责任归属和提高救助标，最终达到制度化梳理重构，做到城乡社会救助过程中既要体现社会救助机会的城乡一体化公平，也要体现出社会救助过程中的城乡一体化公平，还得体现出社会救助效果的城乡一体化公平。

在城乡一体化背景下，如何去构建实施新的社会救助制度，体现出城乡居民社会救助机会、社会救助过程和社会救助效果的公平性上，目前研究者和政府都已经注意到，大量农村劳动力的转移正在使城乡分割的社会保障体制逐渐成为历史。在农村劳动力大量进人城市和非农产业的情况下，农村地区不应该长期维持目前纯粹的“农村社会保障”体制，而应该积极探索建立城乡一体化的社会保障制度。有学者指出，目前单就社会救助制度而言，“在有条件的地区(如城市郊区)目前应该急需积极的去探索建立城乡一体化的居民最低生活保障制度和医疗救助制度等，而在更广泛的农村地区中应该注意建立城乡之间社会救助制度的协调机制，更加合理地分配城乡之间、地区之间社会救助的责任及资源，以便使社会救助制度不仅能帮助留在农村的困难家庭，而且能够帮助进城工作遇到困难的人，尤其是进城打工后又回到农村的人。另一方面，由于缺乏相应的利益调节制度，目前大量劳动力外出打工虽然提高了劳动者个人的收人，但却在一定程度上造成了农村劳动力资源和其他财富的流失，这是导致农村地区社会保障和其他方面社会发展缓慢的原因之一。因此，应该积极探索通过调整农村土地使用制度，以及相关的税费制度，而使农村地区能够利用大量劳动力外出工作的机会及其所带来各种资源，以发展本地的社会救助制度和整个社会保障制度”[2]。无疑，这种政策设计思路是正确的，政策方案执行也并不显得那么困难，但是现在的问题是单就政策调整、政策设计来看，社会救助体系本身就是一个内涵十分丰富，实施起来异常纷繁复杂的一项社会政策体系。因而，城乡一体化社会救助政策设计应该从社会救助政策的政策源头开始逐步厘清、逐步进行政策分析和政策设计，首先搞清楚，城乡一体化的社会救助政策的政策设计理念是什么？政策设计的目标是什么？政策设计想要达到的效果又是什么？而前一个问题又是一个十分重要的问题，直接决定着社会救助政策设计的政策目标和政策效果。

因而，目前来看，在现有城乡各种类型的社会救助制度基础上，重新变革调整、构建新的城乡一体化的社会救助体系，首先就要解决“社会救助政策朝何处去的问题”，也即政策设计理念和政策目标的问题。目前来看,现在亟待需要做的就是采取一种不同于传统“事后补救型”的“普惠发展型”的社会救助制度。

1.从传统补救型社会救助到发展型社会救助

传统的社会救助一般是消极意义上的事后补救型救助措施,大多发生在被救助者贫困或者生活困难发生以后才予以实施的，这并不能从根本上解决被救助者的贫困状况。造成贫困的原因具有多方面因素,解决贫困的手段和措施也具有多种方式,需要救助的内容和时机也有多种不同，因而，这种传统型的“消极、被动、单一”的事故发生解决型的社会救助理念亟待改变，应该改变这种传统的社会救助基本理念，即应该从传统型的“消极、被动、单一”的补救型社会救助到积极、多元的发展型社会救助转变。其目的在于把社会救助看作是发展型福利的有机组成部分,做到事前防范，关注人们生活水平的提高以及人自身的发展，努力提高社会救助水平,把社会救助和人的发展及社会发展结合起来。

2.从单纯物质救助到多元化救助

传统的社会救助对象往往是“三无人员”和少数特殊人群,救助内容和救助方式往往以单一的现金和实物为主,其基本理念或目标是维持这些人的基本生存。随着社会转型时期社会问题和社会矛盾的日益凸显,人们在救助实践中逐渐认识到,仅仅靠单纯的物质救助,并不能从根本上解决贫困问题,更不能改变被救助者自身的能力,因而,必须改变基本救助理念和基本目标,把单纯的物质救助发展成为多元化救助,如精神救助、能力救助、权利救助等新的救助类型,以期在保证被救助者基本生活的同时,注重“人的发展”,变“输血”为“造血”[3]。

3.从微观层面救助到宏观层面救助

社会救助涉及社会、经济、文化以及政治等各个领域,是横跨多领域的一种综合性机制,这就决定了社会救助本身具有复杂性和多样性的特征,也决定了社会救助是横跨社会、政治、经济、管理、人口等多个领域的宏观制度。“最早的救助是教会或者慈善人士主办的,一般是零星、不成体系的,往往从贫困者个人的微观角度解决贫困；随着政府将治理贫困视为自身的责任,开始从社会政策的宏观层面干预贫困问题；现在的反贫困政策则关注宏观层面和微观层面的共同发展。从宏观层面推行社会救济,是大多数国家的通行作法。通过社会救助,保障个体的生存和尊严,达到救济贫困、实现社会团结、促进社会公平的目的,一直是社会救助制度建设的出发点”[4]。因而，“普惠发展型”的社会救助制度应该关注从社会救助领域的传统微观领域政策设计转向社会救助宏观层面的政策设计，从关注具体救助对象实施的救助转变到更加关注整个社会救助的理念、社会救助政策的制定、社会救助的管理等方面的协调和提升。

二、发展型社会政策下的社会救助城乡一体化政策工具选择

发展型社会政策下的社会救助城乡一体化采取什么样的政策工具，目前来看，最有效可行的路径就是在原有计划经济体制下形成的社会救助模式和救助体系基础上，以发展型社会政策的理念来整合、构建新的城乡一体化社会救助政策，就是要通过 “改革计划经济体制下形成的救助工作模式，创新救助机制，完善救助政策，整合救助资源，规范救助行为，协调救助行动，形成以最低生活保障制度为基础，以养老、医疗、教育、住房等专项救助为辅助，以其他救助、救济和社会帮扶为补充，政府责任意识明确，部门整体协调配合，社会各界广泛参与，救助经费专项落实，工作机制运行顺畅，困难群体分类受助，救助效率不断提高，城乡一体化，组织网络化，管理社会化，保障法制化与经济社会发展水平相适应的各项社会救助制度的集合。 ”[5]

具体到在发展型社会政策理念下，社会救助城乡一体化政策工具选择及其确定问题上，首先必须要明确社会救助政策目标定位问题，只有弄清楚需要构建的社会救助政策目标定位问题才能够选择合适的政策工具予以实施。

现阶段，高校、企业、科研单位以及政府部门之间尚未形成健全的协同创新机制，各领域技术创新力量不够集中，创新效率不高。同时，高校在进行科研工作的过程中，不能密切结合社会经济与各个企业的实际需求，从而造成所得科研成果极难满足社会经济和企业发展的需要。

按照政策过程理论的一般逻辑，“制定任何一项社会福利政策，尤其是社会救助，首先必须解决一个基本问题：谁将获得这种福利？这就是社会政策中所谓的‘目标定位’，即受益者资格认定的问题”[6]。“目标定位工作的重要性于它能够使有限的社会救助资源真正流向那些需要救助的人群之中”[7]。由于社会救助的保护对象是低收入者、贫困者、脆弱群体或弱势群体，因此社会救助中的目标定位就是确定穷人的过程。根据目标定位的本质，我们可以将这一过程分为两个环节：一是社会救助受益资格标准的确定，二是根据已经确定的标准找到合乎资格的社会救助受益人。根据这两个环节，我们可以探讨政策效果最好的 “政策工具”选择予以实施。

但是我国绝大多数地区社会救助目标定位目前的情况是，绝大多数地区都不怎么重视社会救助体系的构建，无论是财政投入以及制度化构建上都不怎么积极，典型的城乡社会救助二元化体系下的不同救助标准增长幅度缓慢,无法统一和提高城乡二元社会救助体系。根据李志明的研究[8]，目前我国绝大多数地区社会救助的目标定位都存在着较大的问题，社会救助受益资格标准的确定主观随意性过大，客观性、科学性不足，社会不公平现象比较突出：一是作为基本生活救助类的城乡居民最低生活保障标准的制定缺乏制度化的具体准则，随意性较大。在不少地方，民政、财政、统计、物价等行政部门进行协商，按照财政支付能力确定低保标准，容易出现 “按收定支”、“以钱定人”、降低标准的问题；有的地方政府则参照周边地区或其他可比地区的标准确定，或者与“三条保障线”中其他两条保障线的标准比照确定；在有些地区甚至是主要领导根据自己的经验和感觉，参照财政支付能力确定标准。二是低保标准总体过低且地域差异较大，即使同一个省份内部不同地区、同一个城市内部城乡不同居民也都差异较大，这就造成了社会不公平，违背了低保政策的政策原意及其内涵。三是专项分类救助制度关联低保资格，造成福利捆绑叠加，容易形成“福利依赖”。许多地方在实施专项分类救助时，为降低管理成本，减少审查环节，以低保标准作为享受专项分类救助的条件，将专项分类救助待遇与属于长期生活救助范畴的最低生活保障待遇捆绑在一起，不仅容易使具备低保资格的低收入者更加不愿舍弃“含金量”颇高的低保资格，造成对福利的长期依赖，而且容易将不具备低保资格但确实需要专项救助制度帮助的低收入者或次低收入者置于制度保护之外，让低保制度成为具有吸引非贫困者身陷贫困境地作用的“贫困黑洞”[9]。

因而，有鉴于此，在设计和选择具体的城乡社会救助一体化政策工具、构建城乡一体化的社会救助体系过程中，就需要运用科学的目标定位政策，迅速而有效地识别出社会救助制度受益对象，实现制度设计目标，选择合理的政策工具，做到政策执行效果的最大化。

按照迈克尔·豪利特和M·拉米什提出的政策工具图谱理论即自愿性政策工具、混合型政策工具以及强制性政策工具。目前来看,城乡一体化的社会救助政策工具选择至少要实现以下方面：

1.强制性的政策工具选择

2012年是国务院颁布实施《城市最低生活保障条例》的第13个年头。经过13年来的实践，我国社会救助的主要制度安排正在基本定型与完善。但是现阶段大多数社会救助制度,解决的主要还是城市贫困人口的社会救助问题,而事实上,相当多的弱势群体目前还在农村，更需要得到社会救助。“在目前的城乡二元化的社会救助体系下，面对不同城乡、不同阶层、不同类别的弱势群体,当前我们急需要建立一个统一的、城乡一体化的、以物质性救助为基础，以服务性救助、发展式救助为重要内容的公正、全面、高效的现代社会救助新体系。 ”[10]

虽然，目前大多数学者也都认为,“应该参照国外社会救助的制度结构,建立综合的三级最低生活保障制度。第一是基本生活救助金:是满足生存需求的部分,按照中国的国情,用于解决食品、穿着、交通和日常杂用等费用,凡是属于弱势群体范畴的人员都可以享受。第二是特别需要救助金：是视需要而给予救助的部分,如医疗、教育、住房以及老人、病人、残疾人所需要的护理费用等。它所采取的方式类似于实报实销,但应规定一个最高限额。第三是酌情发放的救助金:主要用于购买某些特殊需要的物品”[11]。但是笔者认为，措施化的制度构建固然有其合理性，但是在当代中国政府政治与行政模式下，更应该考虑中国独特 “官僚制”下的政策运行过程，首先要解决的是政策运行环境的问题。城乡社会保障一体化强制性政策工具选择必须要得到“政策合法性”认同。

构建城乡一体化的社会救助体系，必须要建立与之对应的城乡一体化的社会救助行政管理体制。这点已经引起了很多学者的关注，如有学者提出进行社会救助行政管理机制化建设，“一是要在县级以上政府成立社会救助工作领导办公室或领导小组，明确民政、教育、劳动、卫生等部门和各级工会、妇联、残联等社会团体的职责，使民政部门成为社会救助的统一管理机构，市（地）、县（市）民政部门负责行政区域内社会救助工作的组织和实施，总揽各项救助政策，协调同级各部门、各种社会力量的救助行为。街道、乡镇应建立社会救助管理所，形成救助工作平台，城市社区和村具体落实各项救助工作。二是要建立健全由国家、多种所有制单位、社区兴办和居家供养等形式构成的服务网络，加快完善政府宏观管理、社会力量主办、福利机构自主经营的管理体制，把国有福利机构推向市场，为全社会福利机构面向市场创造平等的竞争环境。”[12]

2.激励性的政策工具选择

社会救助政策不可能孤立而行，实施减贫、消贫是一项需要多方面相关政策的共同配合才能完成，因而，在探讨对城乡居民进行社会救助政策的一体化调整中，必须要劳动就业政策、土地政策以及户籍政策等各项其他社会政策进行科学整合。做到社会救助只是手段，不是目的，目的是鼓励城乡居民进行就业，主动脱贫，而不是为了接受救助而“吃低保”。目前来看，城乡社会救助一体化过程中激励性的政策工具应该考虑促进社会救助制度与劳动力市场政策的有机结合，通过有效措施激励救助受益人参与市场劳动，以期在保障他们基本生存条件的同时，增强其谋求自身发展的能力。在对其进行社会救助的同时，更应该重视通过对于受益人中劳动力人口的投资，包括提高对其进行康复训练、劳动技能培训、就业指导等的投入，增进个人、家庭参与经济活动的能力。与此同时通过政府的规范与管制型政策工具的导入，努力消除劳动力市场上的就业歧视，尤其是年龄、性别方面的歧视，严格执行最低工资标准，营造有利于救助受益人就业的市场环境，尽可能减少社会救助对象进入劳动力市场的障碍。以源头上解决需要社会救助人群的增加问题，以减贫、削贫过程中的“政策上游干预”来预防人们的贫困，而不是一味的“事后补救型”的社会救助。

3.指导性的政策工具选择

经过近30年来的社会转型与发展,中国社会总体上已经由生存型社会转向了发展型社会。与这种社会发展理念和发展态势相呼应,我国的社会救助也应该从发展性这一目标出发,从单纯的补偿性、生存型社会救助转向发展型社会救助,来提升和深化其服务功能和服务效果。在发展型的社会中政府的社会政策应该更多的定位于服务和指导社会运行。就城乡一体化社会救助体系构建过程中，政府应该发挥其指导和制度供给的作用，政府应该提供制度化的保障去维护社会弱势群体的权益,目前我国还缺少类似《社会救助法》这样的法律去规定与规范社会救助活动，城乡一体的社会救助内容、救助的程度、以及资金的来源和制度的运作缺乏明确的法律规定，这就很容易导致我们城乡社会救助政策在实施过程中的政策流失和政策走样。

因此，中央政府和地方政府应该在建立和完善社会救助制度体系过程中发挥其指导性的作用,“为社会弱势群体建立具体、详细、可实际操作的弱势群体社会救助法律或法规,以体现社会公平的原则,实现弱势群体的社会融合与发展。例如建议颁行针对弱势群体的社会保险法、医疗保险法、社会救济法、社区服务法等；也可以在制订综合性的《社会救助法》基础上,分别制定相关的、适用于弱势群体福利项目的配套法规；还要加大对社会救助事业的优惠扶持政策,也要适时提升为法律的规定,明确规定其在各地财政支出或者是财政投入中所占的比例,从制度设计层面上,促进和保证弱势群体的社会救助措施得到落实。另外,在法制建设中应明确个人、社会和国家的责任,明确弱势群体社会救助项目的管理与监督机制。社会救助法制的系统化、专门化、科学化和规范化，将使中国弱势群体社会救助真正走向制度化、社会化并获得健康的发展”。[13]

4.服务性的政策工具选择

服务性社会救助城乡一体化政策工具则是政府应该以服务型政府理念为指导，强调过去公共政策解决城乡二元养老保险不公正方面做出补偿性政策调整。即政府在实施公共政策过程中倾向于农村地区居民，由政府来主动缩小、消除城乡社会救助差距，达到社会救助内容和程度以及标准的城乡一体化。政府在城乡一体化社会救助过程中发挥政府的服务性职能，在努力实施制度化机制建设的过程中，政府应该通过积极的政府政策导向,拓展家庭支持、社区支持和非政府组织在社会救助过程中的政策支持力度。积极的引导和发展非营利机构提供的社区救助服务和志愿者服务,实现运行机制市场化、服务方式多样化和服务队伍专业化,建立起以政府救助为基础、社区救助支撑为依托、社会第三部门救助为补充的弱势群体社会化救助服务体系。

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2012-06-06

骆勇，中国电子科技集团公司第三十八研究所工程师，博士。

吴妍妍