完善创新创业人才发展体制机制的对策研究*

孙安平

（芜湖市委组织部，安徽 芜湖 241011）

完善创新创业人才发展体制机制的对策研究*

孙安平

（芜湖市委组织部，安徽 芜湖 241011）

体制机制是人才发展的根本问题。从安徽等地的实践看，必须贯彻落实科学发展观，树立科学人才观，以用好用活人才为方向，以政策创新为动力，以人才特区建设为突破，加大机制创新力度，走出人力资源大省迈向人才强省的新路子。要着力创新六个方面的体制机制，即：以实施人才工作目标责任制为抓手，建立健全协调高效的人才工作领导体制和管理体制；以遵循规律、能力本位为方向，建立健全人才培养开发机制；以品德、能力和业绩为重点，建立健全科学合理的人才评价发现机制；以公开竞争、选贤任能为目标，建立健全人才选拔任用机制；以相对宽松、合理流动为目标，建立健全人才流动配置机制；以彰显价值、激发活力为重点，建立健全人才激励保障机制。

创新创业人才 体制机制 对策

2003年全国人才工作会议以来特别是近年来，各地在人才工作体制机制创新方面进行了有益的探索，取得了明显成效，但一些长期在计划条件下形成的体制性障碍没有根本打破，一些不适应人才科学发展的体制机制热点、难点问题亟待破解，主要集中在人才领导和管理体制、人才评价发现、流动配置、激励保障机制等方面。

一、当前影响创新创业人才发展的体制机制障碍

1.从人才体制看，领导体制和管理体制虽然普遍建立但运转不够成熟，职责错位、功能虚位、认识不到位的问题仍然突出。受传统计划经济体制的惯性影响，人才管理上条块分割、职能交叉、多头管理的格局尚未根本改变，党委、政府有关人才工作部门的职责界定不够明晰，造成了不同程度的职责“错位”；市级以下特别是县区的人才工作的机构和人员力量严重不足，加上牵头抓总的组织部门又不管具体项目和资金，影响了功能发挥；人才“自觉”意识不够，一些地方和单位重经济、轻人才，对“人才资源是第一资源”的认识还没有上升到战略高度，口头上说得多、实践中抓得少。

2.从人才培养开发机制看，训需脱节、动力不足、效益不高的问题较为突出。人才培养与经济社会发展的需求不相协调，人才“不够用”、“不适用”等结构性矛盾并存，造成了培训资源的隐性浪费；作为人才培养开发的主体，部分用人单位动力不足，存在“等、靠、要”的思想，有的甚至因为害怕人才“跳槽”而不愿投入经费、不愿培训创新创业人才；对培训机构多头管理与管理缺位并存，少数培训机构的师资水平不高、项目设置不科学、培训手段不新、培训实效性不强，导致人才培训开发的整体效益不高。

4.从人才选拔任用机制看，执行政策片面化、选用方式单一化、选人用人程式化的问题较为突出。一些地方执行干部选拔任用政策过于“机械”，不同程度地存在求全责备、论资排辈、平衡照顾，以及唯票、唯学历、唯年龄“划线”的现象，创新创业人才难以脱颖而出。竞争性选拔人才的制度化、规范化有待提高，群众知情权、参与权、选择权、监督权落实不够，“少数人选人”和 “在少数人中选人”的情况仍然存在；选人用人的实体民主不够，干部提名推荐的科学性、真实性有待加强，尊重民意不够与民意失真现象同时存在，影响了选人用人的群众满意度。

5.从人才流动配置机制看，身份壁垒、政策壁垒、市场壁垒依然较为坚固。有的地方和单位习惯按“身份”管理人才，搞“部门所有”、“地域所有”，人才在党政机关、事业单位（高校、研发机构）、企业之间流动还不通畅，影响了人才配置效率；户籍、人事编制、住房等门槛，以及机关、事业单位、企业在退休、医疗等社会保障方面的政策差异较大，优秀人才流向企业、农村和边远地区的政策保障不够，成为引进和管理人才的体制性障碍；人才市场体系建设不完善，人才市场区域分割、市场功能不全，人才中介服务机构数量不足，导致人才服务水平不高。

6.从人才激励保障机制看，要素分配难体现、激励内容不全面、人才投入不足的问题较突出。以绩效为主体、以贡献为标准的薪酬分配体系尚未真正建立，往往出现“劳动成果自己的，利益分配是大家的”现象，按照生产要素及贡献参与分配尚缺乏可操作性的政策，难以体现 “以价值体现价值、用财富回报财富”，影响了高层次人才的创造活力；人才激励“重物质、轻精神”，“重短期、轻长期”的情况不同程度存在，对人才实现自身价值的需求重视不够；受经济条件等因素影响，人才服务载体建设的投入和人才培养激励力度，与经济发达地区相比差距不小，政府对人才工作的引导型投入相对分散，也影响了资金的使用效益。

二、完善创新创业人才工作体制机制的对策

针对上述存在的突出问题，我们认为，从安徽实际出发，完善人才工作体制机制的基本思路是：高举中国特色社会主义理论伟大旗帜，以科学发展观为指导，牢固树立科学人才观，以用好用活人才为目标，以政策创新为动力，以合芜蚌人才特区建设为突破，努力推进人才领导和管理体制、人才培养开发、评价发现、选拔任用、流动配置、激励保障机制创新，走出人力资源大省迈向人才强省的新路子，为加强富民强省、建设美好安徽提供坚强的人才保证和智力支撑。要着力在以下几个方面取得突破。

（一）以实施人才工作目标责任制为抓手，在建立健全协调高效的人才工作领导体制和管理体制上求突破

只有管好人才，才能解放人才、发展人才。要着眼于建立高度自觉、职责明确、有序运转、齐抓共管的领导和管理体制，加大制度创新力度，真正形成抓好“第一资源”推动“第一要务”的强大合力和动力。

1.建立人才工作目标责任制，进一步增强“一把手”抓“第一资源”的动力。江苏省苏南等地人才工作经验中，很重要的一条就是“一把手”抓“第一资源”的机制较为成熟。要以建立健全人才工作目标责任制考核为抓手，促使“一把手”像抓经济工作那样抓人才工作。一是要加大目标考核力度。突出把各级党委、政府，以及人才工作领导小组成员单位的主要负责人作为人才工作目标责任制考核的重点对象，逐步提高人才和科技创新工作在领导班子和领导干部政绩考核中的分值权重。要把考核结果作为任免奖惩的重要依据，建立整改责任制、责任追究制，形成良好的工作导向。二是要采用分类考核评估体系。县区侧重于考核人才中长期发展规划、重点人才工程、人才整体推进情况，以及人才重要指标的完成情况；人才工作相关成员单位，则根据其在人才工作中所承担的主要职责，每年确定重点目标任务。三是要创新考核方式。注意将年度考核与平时考核、定性考核与定量考核结合起来，逐步引入人才工作社会化评价办法，不断提高人才工作考核的公信度和准确度。

2.完善人才管理体制和运行机制，进一步提高管理效能。一是要强化人才工作领导小组作用。在坚持和完善定期例会制度的同时，要着重建立人才工作决策专家咨询制度和人才工作联席会议制度，通过吸收专家学者和人才工作者参与重大人才项目的决策，提高人才决策的科学化水平；通过吸收大型企业、高校等作为联席会议成员单位，协调解决非公有制经济组织、新社会组织等领域的人才管理和服务难题。二是要按照层次分明、覆盖完善、界定清晰、相互衔接的原则，以统一领导、分类管理为取向，理顺各有关职能部门的人才工作职责，避免人才工作职能空档和重复交叉。三是要动员社会力量参与人才工作。比如，发挥工会、共青团、妇联等群团组织联系服务人才的桥梁纽带作用，发挥人才中介机构在人才准入、人才测评等方面的作用。

3.拓展工作职能，进一步发挥组织部门的牵头抓总作用。创新人才管理体制，关键在于明晰组织部门“牵头抓总”的实现方式。从加强党的执政能力和转变经济发展方式的新要求来看，各级组织部门抓人才工作，应该以“现有体制管不了、别的部门管不好”的事情为中心，落实“四管”、“六抓”的重要职能，即：管宏观、管政策、管协调、管服务；抓战略思想研究、抓总体规划制定、抓重要政策统筹、抓创新工程策划、抓重点人才培养、抓典型案例宣传。建议省级层面制订各级组织部门牵头抓总人才工作的实施意见，形成上下对应、职能统一的人才工作职能体系；明确市、县区党委组织部人才工作机构的级别、职能、名称和权责，并在干部编制、行政职级上予以适当倾斜。

（二）以遵循规律、能力本位为方向，在建立健全人才培养开发机制上求突破

人才培养开发是创新创业人才队伍建设的基础环节。要围绕“多出人才、快出人才、提高人才的综合素质”的根本要求，以培养学习能力、实践能力和创新能力为核心，进一步完善人才培养开发机制，解决人才“不能用”、“不够用”的问题。

1.建立动态调控机制，促进人才培养结构与经济社会发展需求相协调。要坚持人才培养规划与我省中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）相衔接，各级人才工作机构牵头制定党政人才、企业经营管理人才、专业技术人才、技能人才、农村实用人才、社会工作人才等中长期教育培训规划，按照不同的布局、结构、层次和素质要求，确定相应的培训开发目标、任务和措施。针对我省推进国家技术创新工程试点省急需的高层次创新型科技人才，以及经济社会发展重点领域急需紧缺专门人才，建立人才结构定期预测制度，每两年左右开展一次调查，科学预测开发总量和人才“缺口”。

2.强化用人单位的主体地位，完善人才培养开发的动力机制。围绕构建“大教育、大培训”的人才开发新格局，进一步完善用人单位为主体，政府、社会和个人等为补充的培养开发运行机制。要坚持“谁培养、谁使用、谁受益”的原则，增强用人主体的人才资源开发动力。对产业发展紧缺人才的培训费用，由政府、企业（单位）和个人共担；采取以奖代补政策或运用税收杠杆，鼓励引导企业和用人单位按照工资总额或生产经营总值的一定比例提供经费，专项用于人才开发；把人力资源培训投入作为评选创新型企业（试点企业），以及人才奖励的重要依据，引导社会性投入。同时，要进一步推行执业资格、技术等级考核、就业准入等制度，实行人才培训、考核与使用、报酬相挂钩，激发人才自我开发的动力。

3.健全培养开发体系，提高教育培训的实效性。要探索市场化培训机制，充分挖掘社会资源，建立人才培训市场准入制度和人才培训项目招标制度，制定科学规范的质量评估和监督办法，提高人才培训效益。加强省级层面的政策协调，完善普通教育、职业教育、成人教育和高等教育相衔接的教育体系。建立健全政府调控、行业指导、社会参与、单位自主的继续教育运行机制。加快党校教育体制改革，建立培训需求调研制度，推广案例式、体验式、研讨式教学，进一步整合资源、优化布局。

4.做强人才培养开发载体，构建产学研紧密结合的培养模式。制定相关政策，鼓励高校、科研机构、企业相互开放、共建重点实验室、研究基地，对设在高校的企业研发机构，纳入省、市重点实验室支持范围。深化产学研人才培养基地建设。制定推进博士后创新实践基地、研究生联合培养基地、工程师研修基地和高校毕业生见习示范基地建设的意见，明确各类主体在产学研合作中的职责和评价标准。探索建立大中专院校、科研院所、企事业单位的人才共建机制，推行 “人才+项目+团队”、“人才+基地”等人才培养新模式。

（三）以品德、能力和业绩考核为重点，在建立健全科学合理的人才评价发现机制上求突破

树立正确的人才价值理念，遵循人才价值规律，把品德、能力和业绩作为评价发现人才的主要标准，实现人才评价由一元向多元标准转变、从重学历资历向重能力业绩转变、从重“官方”评价向社会评价为主转变。

1.探索建立各具特色、差异化的评价标准体系。从长远看，必须建立以岗位职责要求为基础、以品德和能力及业绩为导向、符合各类人才特点的评价标准。逐步健全党政领导人才评价突出“德才兼备和群众认可”，企业经营管理人才突出“市场和出资人认可”，专业技术人才评价突出“业绩和业内认可”，技能人才突出“工作业绩为中心”的相关制度。当前，要重点建立领军类人才的评价、选拔制度，增强领军人才的社会认可度和公信度。对战略性新兴产业、现代服务业等领域人才的评价，应引入国际或国内通行的标准和规则，抓紧制订评价标准，提高行业认可度。完善专业技术职称评审制度，在资格条件、外语、计算机应用能力考试等方面进行切合实际的调整与改革。建议省级相关主管部门研究制定突出贡献人才评定职称的相关政策，把品德、能力尤其是业绩作为主要评价标准。

2.创新人才评价手段，提高人才评价的科学化。要改变过去传统单一的评价方式，逐步建立管理与测评相结合、考试与考核相结合的评价机制。要广泛运用现代人才评价方式、评价手段和测评技术，建立人才评价数据系统、评价模型和测评软件，引入数量控制、模型分析、远程面试等现代化测评技术，提高人才评价的科学性。要坚持国家职业标准和企业生产实际需要相结合、坚持职业能力考核与工作业绩评价相结合、企业评价与社会化鉴定相结合，科学评价高技能人才的职业知识、技能水平、和解决实际问题的能力。探索建立地方职业水平认证制度，发挥职称资格评审的导向作用。

3.支持发展人才评价机构，培育高素质、专业化的人才评价队伍。借鉴北京、上海等地的经验，研究出台扶持政策，尽快培育一批人才评价机构，使之成为人才评价的主体；强化专业培训和实践锻炼，尽快培育一批专业化的人才评价队伍。积极发展企业经营管理人才评价机构，建立企业经营管理人才资质认证和市场准入制度，加大对国有企业经营管理者业绩和综合素质的考核。

（四）以公开竞争、选贤任能为重点，在建立健全人才选拔任用机制上求突破

要坚持德才兼备、以德为先的用人标准，以高宽的视野、更高的境界、更大的气魄，提高选用人才的科学化、民主化、制度化水平，广开进贤之路，促进各方面优秀人才脱颖而出、施展才华。

1.拓展选才渠道，破除人才选拔任用的“禁区”。破除身份限制，构建体制内外人才双向流动的制度通道，推动党政机关、高校、非公有制经济组织、新社会组织之间的人才对流，疏通企业经营管理人才、专业技术人才进入党政机关的渠道。破除地区限制，面向省（市）外、境外选拔优秀人才，改善人才结构。制定年轻干部破格提拔的办法，形成优秀年轻人才健康成长的长效机制。

2.创新选才方法，把“伯乐选马”与“赛场赛马”有机结合起来。完善公开选拔、竞争上岗、差额选拔办法，提高选人用人的制度化水平。建议中央或省级层面出台党政领导干部竞争性选拔的意见，对选拔方式、资格条件、考试办法等作出规定；出台差额选拔党政领导干部的意见，提高竞争性选拔干部的科学化水平。以市场化、职业化为重点，坚持市场配置、组织选拔和依法管理相结合，采取公开招聘、企业内部民主选举、竞争上岗和直接聘任等方式，健全企业经营管理人才和事业单位领导人员的选拔机制。建立健全专业技能大赛、技能大比武等机制，选拔高技能人才和专业技术人才。

3.实行“阳光选人”，提高选人用人的民主质量。要进一步扩大选人用人提名、决策等关键环节的民主参与，制定党政领导干部初始提名的制度，赋予党组织、领导干部、组织部门、“两代表一委员”、基层党员群众等相应的提名权力。逐步将干部任用票决的职位扩大到领导班子副职人选，优化票决程序，提高选人用人决策的民主化、制度化水平。建立健全干部工作信息公开等制度，切实保障群众“四权”。完善民主推荐制度，制定出台《干部民主推荐提名中尊重民意又不简单以票取人的相关意见》，注重加强综合分析和集体研究。改进民主测评方式，分类细化测评标准，设置“反向测评”内容，促进民意的真实表达。建立选人用人满意度评价反馈机制。

（五）以相对宽松、合理流动为目标，在建立健全人才流动配置机制上求突破

要打破人才流动的体制性障碍，建立能上能下、进出顺畅、开放灵活的人才流动机制，消除地区、行业、部门、身份和所有制限制，促进人才合理流动、有效配置。

1.加强制度创新，逐步打破“三支队伍”人才壁垒。在用人自主权上，要借鉴北京、上海、深圳、苏州等发达地区的经验，制订出台加强人事管理体制改革的意见办法，赋予事业单位等用人单位更为充分的用人自主权，加快“单位人”向“社会人”的转变步伐。在专业技术人才队伍中全面推行人员聘用制、专业技术职务岗位竞聘制、人才租赁制度。建议省级相关主管部门尽快制定党政机关专业技术岗位聘任制的办法。在削减待遇落差上，要探索建立党政机关、企业、事业单位等不同性质单位的社会保障平衡机制，保障人才流动后的医疗、养老保险、公积金等社会保障水平不受较大影响。在流动路径上，要探索建立公开遴选、公开竞聘等制度，畅通企事业单位优秀人才进入党政机关的通道；建立完善从高等院校、科研院所、省属大型企业选拔专家、经营管理人才充实到党政机关，以及引导党政机关人才到企事业单位任职的制度，促进优质人才资源共享、共用。要按照“不求所有，但求所用”的原则，探索柔性引进国内外高层次人才和智力的途径。

2.加强政策调控，引导人才有序流动。在户籍政策上，要借鉴深圳、大连等地做法，探索新的户籍管理办法，制订《人才工作居住证暂行规定》，使引进人才享受同等的居民待遇。在人事编制政策上，在全省（市）范围内优化人事编配备，可调整出一定数量的人事编制作为 “优秀人才专项编制”。在区域才流动上，建议结合全省主体功能区建设，制定区域人才信息共享、资格互认、网络互通等项政策。以合芜蚌自主创新试验区等为载体，推进区域性人才交流与合作。在引导人才向基层流动上，建议制订在职称评聘、晋级晋升等方面的倾斜政策，鼓励各类优秀人才向农村、基层流动。出台农村基层引进人才的优惠政策。

3.推进人才服务载体建设，提高人才公共服务水平。大力发展专业人才市场、网上人才市场、农村人才市场、企业经营管理人才市场，以及高新技术产业人才市场等人才市场体系。借鉴上海国际人才港的经验，以市人才公共服务中心为主休，以县区人才公共服务中心和行业中心、产业中心为支撑，整合政府和社会的政策资源和服务资源，逐步建立标准化、信息化、网络化、国际化、全覆盖的人才公共服务体系，构建全市统一的人事人才业务受理咨询服务平台，使之成为各类人才交流沟通的互动中心，营造高效、便捷的人才服务环境。建立高层次人创新人才信息库，组建相关服务机构，直接掌握一批关键领域、重点行业的拔尖人才信息，增强高层次和创新创业人才服务的针对性和实效性。

（六）以彰显价值、激发活力为重点，在建立健全人才激励保障机制上求突破

人才尤其是创新创业人才作为重要资源，具有很强的环境选择性。引进、留住、用好人才，关键要做好“留心”的工作，营造“拴心”的环境。

1.建立多元化激励机制。坚持物质与精神激励相结合、短期奖励与长效激励相统一、高层次人才与一般人才激励相兼顾。一是要完善薪酬激励制度。建立完善综合体现岗位职责、能力、业绩、年功等因素，职务与职级并行的公务员工资制度，以及符合各类事业单位特点、体现岗位绩效和分级分类管理的事业单位薪酬制度，实现收入报酬与实际贡献相挂钩。建立完善市场调节、企业自主分配、职工民主参与、政府监督指导的企业经营管理人员薪酬制度。二是要强化产权要素激励。制定知识、技术、管理、资本等生产要素参与收益分配的具体办法；探索年薪、股权、期权等多种分配方式，使人才的待遇与贡献相对应。对有杰出贡献的创新创业人才，建立特殊津贴、带薪疗养、股权激励等特殊政策。三是要注重精神激励。探索设立省（市）级荣誉制度，给科技教育领军人才、创新创业人才等较高的社会地位。建立健全领导干部联系人才制度，把省内大型企业的人才纳入联系服务范围。四是要完善人才奖励制度。整合现有的各类人才奖励、资助资金（基金）项目，设立综合性的人才强省（市）奖励基金：⑴用于对作出突出贡献的各类人才的奖励；⑵对重要、关键领域和岗位的人才的引进、安居、创新创业予以资助；⑶开展人才培养资助。实施人才安居工程，改善引进人才的居住条件。

2.建立多层次投入保障机制。各级党委政府要牢固树立 “人才投资是效益最好的投资”的观念，加大财政在人才培养培训、教育科研等方面的投入力度，并建立稳定增长机制。人才工作经费要纳入各级政府财政预算，建立定期增长机制，着重加大对人才公共服务基础设施和人才开发重点项目的投入。市级财政应每年设定人才资金总预算控制数，根据产业结构和人才重大工程、重大项目的实施进行合理分配。研究制订鼓励民间资本投资人才市场的政策，制定鼓励人才服务业发展的意见，吸引社会资本投入人才工作。

*本文为安徽省2011年度组织工作重点调研课题“完善人才工作体制机制问题研究”的部分成果。

2012-05-16

孙安平，芜湖市委组织部研究室副主任。

3.从人才评价发现机制看，评价标准不科学、导向不明显、手段不先进的问题较为突出。以能力和业绩为导向的人才评价标准尚未全面建立，没有差异化评价标准体系，人才评价中片面追求学历、资历、职称，忽视人才实践能力和工作业绩的现象不同程度存在。特别在科研领域，评定职称还是以发表论文、著作数量、科研项目级别作为“硬杠杠”；人才评价社会化程度不高，评价主体多为上级组织人事部门和主管部门，专家学者和中介组织的参与度不够；专业性人才评价机构建设滞后，符合现代人力资源开发发展趋势的先进手段还没得到有效应用，影响了人才评价的公信度。

吴妍妍