现阶段我国土地征收制度存在的主要问题及深化改革建议*

2012-08-15窦祥铭

中共合肥市委党校学报 2012年2期

关键词：征地公共利益补偿

窦祥铭

（南京师范大学，江苏南京 210097）

现阶段我国土地征收制度存在的主要问题及深化改革建议*

窦祥铭

（南京师范大学，江苏南京 210097）

我国现行土地征收制度关系到国之根本且具有其基本合理性，但随着时间的推移，这项制度本身所固有的缺陷也逐渐暴露并激化，如公共利益概念模糊，征地范围过宽；征地补偿标准偏低，补偿范围较窄；征地程序不规范，救济程序不完善；征地收益分配不均，安置工作滞后。本文通过分析我国现行征地制度存在的主要问题，并结合对安徽省太和县253户失地农户的实地调查，提出几点深化土地征收制度改革的建议，即严格界定公共利益，缩小征地范围；按市场经济规律提高征地补偿标准，拓宽补偿范围；完善征地监督救济程序，实现程序正义；规范征地收益分配，建立被征地农民社会保障体系。

土地征收制度主要问题深化改革

土地征收存在于各国的法律之中，是保证国家公共设施和公益事业建设所需土地的一项重要措施，是一项基本的土地法律制度。无论是资本主义国家还是社会主义国家，土地征收都是为了发展社会公共事业。在美国、英国、法国等典型的土地私有制国家，土地征收表现为一种市场行为，其实质是土地购买。我国实行土地公有制，土地征收表现为一种行政行为，其实质是指对集体土地的征收。在相当长时间内，我国的法律体系没有对土地征收和土地征用进行严格界定，法律上的 “征用”实际上就是征收，直至2004年通过的《宪法修正案》才对征收概念和征用概念严加区别。其中，土地征收是国家为了公共利益的需要依法强制性地将集体所有土地转为国家所有并给与补偿的行为，征收是土地所有权的改变；而土地征用则是国家根据公共利益的需要强制性将法人或公民的土地使用权临时转为国有并给与补偿的行为，征用是土地使用权的改变。为此，我国土地征收可以定义为“国家为了公共利益的需要，依法将农民集体所有土地强制性地转变为国家所有，并对农民集体和个人进行补偿的行为”。[1]如无特别说明，下文提及的征地即为土地征收。我国现行的土地征收制度关系到国之根本且具有其基本合理性，但随着社会主义市场经济的健全和社会经济的发展，这一制度所固有的缺陷也逐渐暴露、激化，显示出亟待改革之势，我们须以高度谨慎的态度对其进行“渐进式”的改革。

一、现阶段我国土地征收制度存在的主要问题

我国现行土地征收制度是由计划经济条件下演变、修改而来，尽管在促进城市发展、开发土地资源、合理利用土地、保护耕地、保障城市用地需求等方面起到了积极的作用，但其弊端也日益凸现，引发了大量的社会矛盾，影响到经济、社会的和谐发展与稳定。目前，我国土地征收制度存在的主要问题包括以下几个方面：

（一）“公共利益”概念模糊，征地范围过宽

公共利益既是征地权存在的前提，也是对其的限制。世界各国或地区的征地制度无一例外地规定了征地的先行前提是公共利益的需要。我国《宪法》第十条、《土地管理法》第八条都规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”；《物权法》第四十二条也规定：“为了公共利益的需要，（国家）依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地。”虽然以上法律都十分明确地规定了国家行使征地权的前提是“公共利益”的需要，但却均未对“公共利益”作出明确界定。同时，《土地管理法》第四十三条又规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，而依法申请的使用的土地自然包括国家所有的土地和国家征收的原属于“农民集体”所有的土地，这便意味着不仅公共利益需要的土地可以征收，而且单位和个人进行建设的非公共利益需要用地也可以通过征地方式获得，并且在征地补偿方面也实行公共利益性征地的政策。这样将两类不同性质的用地行为纳入同一法律规范的规定，为征地权的滥用打开了方便之门。在现实中，征地的目的早已不限于“公共利益”，而已经扩大到企业利益和个人利益，任何单位和个人都可以申请国家动用征地权满足其用地需求。一项研究表明，某省11县1992年的200个最大用地项目中，属于“公共利益”性质的公益事业用地仅42项，占项目总数的21%，而以盈利为目的的公司、企业用地148项，占项目总数的74%。[2]据合肥市统计，2000年、2001年，合肥市向国务院、省政府报批的批次项目用地中，真正用于公共利益的不到10%，大量的是非公益性的房地产开发和工业用地。[3]另据有关数据显示，截至2007年，全国征地用途中仅有20%土地是出于绿化等公共利益需要，80%的农用地被征用后则转为做房地产开发等建设用地。[4]

（二）征地补偿标准偏低，补偿范围较窄

征地补偿是征地行为全过程的关键环节，也是一个难点问题。《土地管理法》第四十七条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。”其中，征收耕地的土地补偿费为该耕地被征收前3年平均年产值的6至10倍，征收耕地的安置补助费为该耕地被征收前3年平均年产值的4至6倍，并且土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍。这样的征地补偿标准完全与土地原用途挂钩，忽略被征地的区位、经济社会发展水平、土地供求状况等地价因素以及土地被征收后的用途和市场价值，显然极不合理。以山东省的威海市例，尽管威海市在征地补偿问题上，坚持在国家有关法律规定和政策允许的范围内，尽可能地提高征地补偿标准，但总体而言，补偿标准仍然偏低。威海市政府2005年下发了威政办发[2005]69号文件，该文件规定：市区亩年产值标准为1800元/亩，文登市、荣成市亩年产值标准为1600元/亩，乳山市亩年产值标准为1200元/亩，农用地补偿标准市区不低于3万元/亩，其他县市区不低于亩年产值的16倍，其他土地补偿标准不低于亩年产值的10倍。据威海市2007年统计年鉴，威海市2006年农村居民人均收入为6842元，按照以上补偿标准计算，土地被征收后，农民每亩土地获得的补偿大致相当于当地5年左右的农民人均收入。[5]而在国家投资建设的大型项目中，往往确定的征地补偿标准更低，约为土地被征前3年平均年产值的3至5倍，一般每亩只有几千元。被征地农民普遍感觉征地补偿标准偏低，他们所获得的征地补偿款只与这些土地被用作农用时的价值相关，一般是其用作农用时价值的若干倍，远低于它们在城市中用作他用时的土地价值。征地补偿标准过低产生的不公平，已经成为农民失地后社会矛盾和冲突的主要原因，基于此，中国社会科学院发布的《2004—2005年中国社会形势分析与预测》报告把农民失地引发的社会矛盾作为困扰当代中国的六大问题之一。[6]不仅如此，我国征地补偿范围也较为狭窄，仅列土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费及被征地农民的社会保障费用五项，即补偿的范围主要限于与土地相关的直接损失，对因征地造成的间接损失如残地损失、相邻利益损失以及其他各种因征地所导致的必要费用等则不予补偿，更遑论精神损害补偿。

（三）征地程序不规范，救济程序不完善

征地程序是征地工作的重要内容，征地程序的设置是否规范、合理，直接关系到征地工作的公平与效率。我国目前的征地审批程序完全是内部程序，仅对政府在征地中的职责进行了详细的规定，却没有明确规定被征地方在征地过程中的地位、享有的权利以及可以采取的行为方式等。并且，许多地方政府在征地过程中并没有严格执行“两公告一登记（征地方案公告、补偿安置方案公告和补偿登记）制度，被征地方尤其是农民对哪一块土地需要征收、征收的目的和范围、征收补偿标准等信息缺乏了解，农民应有的知情权严重缺失。虽然我国《土地管理法》第四十八条规定：“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征土地的农村集体经济组织和农民的意见。”但事实上，集体尤其是农民在征地过程中参与的程度非常有限。既然征地补偿安置方案已经确定，那么被征地方的意见所起的作用就微乎其微了。在现行基本经济制度下，国家征地的对象是农村土地所有权代表“农民集体”，而非农民个体。农民无法以独立土地权利主体的地位参与到征地协商谈判中来——毕竟农民只拥有土地承包经营权而没有土地所有权。因此，一些地方政府与被征地方协商征地补偿标准时，往往只同农村经济组织的少部分领导者接触，没有倾听广大农民的真实意见，这种把农民排除在征地过程之外的做法，不符合农村土地集体所有权的基本原则，也是各种征地纠纷的一个重要因素。总之，在土地征收过程中，征与不征收、补与不补、补多补少等都最终由政府做主，被征地农民基本无发言权。征地程序的不规范造成的农民权益损失是引发社会不安定的重要原因，据统计，2006年我国因各种不稳定因素发生的群体性抗争事件里有70%以上的发生在农村，而因征地纠纷而产生的抗争事件又占农村全部事件的65%以上。[7]针对征地中农民权益受损的状况，国家在《土地管理法实施条例》第二十五条中作出了行政救济性规定，即“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决”。这样，在实际征地过程中，政府既是征地实施者，又是征地的仲裁者，“既是裁判员，又是运动员”，显然有悖公正的原则，致使这种行政救济程序存在明显缺失。此外，我国土地征收补偿纠纷的司法救济程序也基本上处于缺位状态，由于《土地管理法》中相关征地补偿的部分没有将司法审查纳入到纠纷处理机制中，因此能够进入到司法救济程序并得到救济的情况实属少数，大多数此类案件被法院以各种理由而不予受理。

（四）征地收益分配不均，安置工作滞后

我国《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《农业法》和《物权法》都规定农村土地属于集体所有，其中《民法通则》、《土地管理法》、《农业法》和《物权法》进一步将农村土地所有权规定为“三级制的农民集体所有”，即“村农民集体所有、村内两个以上农民集体所有和乡（镇）农民集体所有”。但是，法律对“农民集体”具体内涵的规定不够清晰和统一。根据相关法律规定，村集体经济组织、村民委员会、乡（镇）集体经济组织、村民小组等都可以作为“农民集体”的代表行使农村集体土地所有权。可见，目前我国农村集体土地所有权主体存在界定不清和多元化安排的问题，这种模糊不明确的规定必然会造成经济实践中的农村集体土地所有权主体的虚置，为政府、干部、开发商等强势组织侵犯农村集体土地所有权留下了制度空间，导致征地补偿收入分配中的截留、挪用现象严重，最后农民实际拿到的补偿款往往寥寥无几。山东省淄博市张店区一位村党支部书记题曾说：“征我们村的地，几乎没有不拖欠的，尤其是政府重点工程补偿款到位极差。”[8]2005年中国社科院农村发展研究所、国家统计局农村经济调查总队发布的《2005年农村经济绿皮书》中披露的相关征地补偿收入分配的比例数字能较好地佐证上述问题，假设成本价即征地价加上地方政府收取的各类费用为100，地方政府得20%—30%，村级组织得25%—30%，企业得40%—50%，拥有农村集体土地使用权的农民仅得5%—10%。[9]这个调查报告非常关键，它显示出每年全国被转移的上万亿土地收益是如何被分配的。对这一现象，中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文曾一针见血地概括为 “拿别人的地，发自己的财”。[10]土地被征收后，被征地农民的安置成为征地制度的又一难题。目前各地安置办法主要有货币安置、招工安置、留地安置和社保安置等，但最主要的还是货币安置。但一次性的货币安置只是一种低水平的生活指向性安排，没有涉及到被征地农民的社会保障和就业培训，它虽然能够解决被征地农民的一时困难，却难以维系他们今后数十年的长远生计，这必然会成为影响社会安定的突出问题。

二、农民眼中的征地：来自于安徽省太和县253户被征地农户的实地调查

理论是灰色的，惟有立足于具体实践，到基层去倾听农民群众关于征地的声音，才能真正地理解和认识征地制度的实际状况，进而发现一些亟需解决的问题。为实现这一目标，笔者特选取安徽省太和县开展了实地调查研究。太和县位于安徽省西北部，隶属于阜阳市，地处江淮平原腹地，2010年人口统计为171.2万人，其中农村人口151.3万人，粮食作物面积达311.0万亩，地区生产总值113.3亿元，农民人均纯收入5058元，是传统的农业大县和国家商品粮重要基地，县情与我国农业人口多、耕地少、二三产业不发达、生产力发展水平较低、资源相对短缺的基本国情相符，是我国欠发达区域经济的典型代表。[11]在显著的城市化和工业化的背景下，该县征地现象频繁，尤其是城乡结合部的农民被征地现象十分普遍。因此，以太和县为个案来调查研究中国征地制度是一项带有普遍意义的重大理论和实践课题。2011年9至10月和2012年春节假期期间，笔者在太和县先后进行了2次累计时间达2个半月的实地调查，在大新镇、城关镇和旧县镇涉及频繁征地的21个村走访308户被征地农户，选择农户家庭中主事的农民，采取匿名问卷调查和亲身访谈的方式，通过问卷整理，最终获得有效问卷253份，问卷有效率为82.1%，旨在通过对亲历征地过程的农户调查来了解现实中的征地问题，如农民对征地态度、征地状况或征地程度、征地用途、征地补偿发放状况、征地程序、征地对农民生活具体影响等。

第一，在农民对征地态度方面，接受调查的253户农户中，75.9%的农户（192户）表示不愿意土地被征收，20.9%的农户（53户）表示愿意土地被征收，3.2%的农户（8户）表示无所谓。第二，在征地状况或征地程度方面，接受调查的253户农户中，83.8%的农户（212户）反映在征地后完全失去土地，16.2%的农户（41户）反映在征收后还保留数量有限的土地。第三，在征地用途方面，接受调查的253户农户中，30.8%的农户（78户）反映征地用于交通建设，24.9%的农户（63户）反映征地用于工业园区建设，17.0%的农户（43户）反映征地用于城镇建设，27.3%的农户（69户）反映征地用于房地产商业开发等其他方面。第四，在征地补偿发放状况方面，接受调查的253户农户中，87.4%的农户（221户）反映拿到了征地补偿款，12.6%的农户（32户）反映未拿到征地补偿款。2011年，太和县城关镇征地补偿标准为33000元/亩，大新镇和旧县镇为30140元/亩，这3个镇的平均征地补偿标准为331093元/亩。在反映拿到征地补偿款的221户农户中，15.8%的农户（35户）反映拿到了每亩3万元以上的征地补偿款，63.8%的农户（141户）反映每亩拿到了2至3万元的征地补偿款，20.4%的农户（45户）反映拿到了每亩不足2万元的征地补偿款。但在问及征地补偿如何在集体和被征地农户间如何分配时，多数农户对此表现出谨慎和不愿意回答的态度，有的农户甚至流露出担心的意思。第五，在征地程序方面，接受调查的253户农户中，68.0%的农户（172户）表示征地前未收到征地通知，32.0%的农户（81户）表示征地前事先收到征地通知。并且，在接受调查的253户农户中，18.2%的农户（46户）反映就征地补偿问题被征询过意见，尽管有6.0%的农户（15户）就征地补偿问题召开了听证会，但征地补偿款在听证会召开后相应增加的仅2户。第六，在征地对农民具体生活的影响方面，接受调查的253户农户中，49.8%的农户（126户）表示征地后生活有所提高，24.1%的农户（61户）表示征地后生活基本没有变化，26.1%的农户（66户）表示征地后生活有所下降；其中62.1%的农户（157户）认为他们土地的主要功能即为提供生活或生计保障，他们担心土地被征收后今后生活缺乏基本的保障。

通过对太和县253户被征地农户的实地调查，我们能更深刻地理解和认识现阶段我国征地制度存在的突出问题，如征地权扩张、征地补偿标准低、征地程序不规范、被征地农民生活缺乏保障等，今后征地制度改革应从这几个方面入手。如此的征地制度，在接受调查的253户农户中有66.8%的农户（169户）对征地制度表示不满也就显得不足为奇了。在169户对征地制度表示不满的农户中，7.7%的农户（13户）表示曾积极地采取过上访、聘请律师打官司等方式表示不满，但这种表达不满的方式要么被拒绝，要么没有反应，并且他们的这种方式会受到种种压力甚至零散的但不能被忽略的威胁，这些都是我们进行征地制度改革所必须直面的问题。

三、深化我国现行土地征收制度改革的几点建议

深化我国现行土地征收制度改革是处理好城乡关系所面临的一个极具挑战性的问题，也是党的第十七届三中全会的重要议题，更是科学发展观要求的以人为本，发展成果由全体人民共享的基本精神在土地问题上的体现。通过分析我国现行土地征收制度存在的主要问题，并结合对安徽省太和县253户被征地农户的实地调查，本文对深化土地征收制度改革提出以下几点建议：

（一）严格界定“公共利益”，缩小征地范围

征地权是宪法赋予政府的一项特殊的行政权力，在征地法律关系中，行政机关可以凭借这种权力，按照法定的权限和程序征收土地，无需在意被征收土地的所有者是否同意，并且被征收土地的所有者必须服从。为防止国家权力不当地分割私权，世界各国或地区都制定了相关法律，明确规定政府征地行为必须是出于“公共利益”的需要。目前，我国宪法和相关法律对于什么是公共利益、如何确定公共利益、由谁来确定公共利益等都没有进行明确规定，对公共利益的解释被随意降为政府尤其是地方政府自由裁量权。在缺乏有效监督的情况下，为追逐巨大的经济利益，地方政府往往会把这种自由裁量权最大化，无论以何种目的对土地或者其他财产进行征收，都会冠之以“公共利益”的旗号，从而导致大量非公共利益用地也靠征收来解决，这势必会侵犯公民的财产权利，产生诸多有失公允和社会公平的现象。因此，国家应当对“公共利益”严格界定，进而缩小征地范围。可以将“公共利益”解释为具有具体的、可以直接实现的公共利益和需要。此外，以书面条款或法律条文的方式规定例外之情况，严格其审批程序，并在决定征收前召开公开听证会以体现其公益性。借鉴有关学者的主张和参照其他国家或地区的规定，可将公共利益界定为公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学和文化教育事业、环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护、森林保护事业，以及法律规定的其他公共利益。[12]如果征地目的符合以上规定，国家便可启用征地权，如果不符合，则国家不能启用征地权。通过严格界定“公共利益”，不仅有利于减少征地范围，而且有利于降低行政权侵犯财产权发生的可能性。

（二）按市场经济规律提高征地补偿标准，拓宽补偿范围

土地作为一种重要的生产要素，其价格要根据市场供求关系来决定，这是进行征地补偿的科学依据。而按照土地原用途进行征地补偿，既不符合市场经济的基本原则，也不符合党在十六大上确立的各种生产要素按贡献参与分配的原则，损害了被征地农民的权益，致使大批被征地农民在失去土地后生活水平有所下降。土地征收是一种典型的国家权力割让私权现象，为避免国家权力不当地或过度地侵害私权，国外大多数国家或地区尤其是主要发达国家基本上都是按市场价格来确定征地补偿的价格，以此对原土地权利人的损失给予比较完全的补偿。[13]参照国际相关经验，逐步实施征地按市场价补偿的原则，这应成为今后我国征地政策或立法的依据。骤然提高征地补偿标准，会加大地方政府的经济负担，带来各方利益的震荡，同时还可能会促使其他农民变相地将农地转为非农用途，不利于保护耕地。目前，为解决征地补偿的公平问题，应及时建立科学的地价评估机制，调整征地补偿的计算公式，提高补偿额度，以土地的市场价格为基础和依据，这不仅有利于解决征地补偿的随意性问题，而且还能为土地流转奠定基础。在提高征地补偿标准的同时，还应拓宽补偿范围，补偿范围不能仅限于与被征地农民的相关的直接损失，即土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费及被征地农民的社会保障费用，还应扩大到与被征地农民间接相关的损失，如残地损失、相邻利益损失以及其他各种因征地所导致的必要费用（包括搬迁费用、临时租房费用）等。

（三）完善征地监督救济程序，实现程序正义

在我国，土地征收是国家权力割让农村集体土地所有权和农民土地使用权的行为，在强大的国家权力面前，作为土地权利人的“农民集体”和农民个体与之相比都是弱者，要保障他们的权益在征地过程中不被国家权力不当或过度侵害，就必须规范和完善政府征地的法律程序。目前，规范和完善征地程序，增加征地工作的透明度，要赋予被征地农民相应的知情权、申诉权和参与权，真正实现程序正义。首先，政府在提出用地申请时，要做到事先公告，让被征地农民对其合理性和合法性提出质疑，尊重被征地农民的知情权。其次，在用地申请批准后，要再次进行公告，并对征地补偿等问题与被征地农民进行平等协商，若有争议，被征地农民可以申诉和申请仲裁，赋予被征地农民以申诉权。最后，在征地过程中公开召开征地听证会，让被征地农民参与其中，确保被征地农民的参与权。同时，还应积极健全征地过程的社会监督机制，推行征地的行政管理、事务经办、监督仲裁的相分离，通过建立公众参与、公开查询、举行听证会及建立举报制度等途径，加强全社会对征地过程的监督，防范违法征地行为的发生，维护被征地农民和用地者的合法权益。此外，还应建立征地的行政和司法救济程序，被征地农民对行政征收行为不服时，可以依法申请行政复议或向人民法院提起诉讼，对于征地补偿问题也可以民事纠纷提起诉讼，而不是诉诸于上访、围攻政府等“极端”方式去解决问题。完善征地监督救济程序，既能保证国家公共利益征地的顺利进行，维护国家利益，又能保障被征地农民的合法权益，有利于社会的长治久安。[14]

（四）规范征地收益分配，建立被征地农民社会保障体系

征地收益尤其是征地增值收益的分配应该将被征地农民作为分配主体，土地对于农民具有其他资产所不能替代的生产功能、归依功能和保障功能，农民为公共利益和地方经济发展放弃对土地占有，这本身就是一种巨大的牺牲，国家理应作出相应的补偿，将征地增值收益尽可能多地给予农民，甚至可以倒贴补偿农民。据统计，2005年我国被征地农民累计达5000万左右，2020年预计将超过1亿。被征地农民的征地补偿款按目前农村居民人均生活消费支出计算，只能维持7年左右的生活，若按目前城镇居民人均生活消费支出计算，仅能维持2年多的生活。[15]许多被征地农民变成“种田无地、就业无岗、社保无份”的三无农民，随着时间的推移，这些被征地农民势必会给中国未来的发展带来大量的社会和经济问题。从长远和规范的方向来看，为被征地农民建立社会保障体系是保障他们合法权益的根本举措。首先，扩大社会保障范围，被征地时所有在册农业人口均应被纳入其中，尤其是老年人口和劳动力；其次，健全社会保障类型，加快普及被征地农民的养老保险和医疗保险，建立尤其适应于农村的社会保障体系；最后，切实落实保障资金，采取从政府土地收益、征地补偿费和被征地农民个人收入中多方筹集资金的办法，建立被征地农民生活保障基金，封闭运行，达到保障被征地农民基本生活的目的。[16]在建立被征地农民社会保障体系的同时，政府还应根据当地的需要对农民进行再就业的劳动职业技能培训，积极拓宽就业渠道，扶持农民再就业，以满足其日后生活的需要。

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