我国古代巡视制度及其当代意义

冯锦彩

（中共山西省委党校，山西太原030006）

我国古代巡视制度及其当代意义

冯锦彩

（中共山西省委党校，山西太原030006）

我国古代巡视制度成形于秦汉，成熟于盛唐，完备于明清，其制度架构与运行方式历代相沿，是历代统治者强化中央集权、监督官吏、整顿吏治的有效手段。中国共产党成立后不久，即在党内开始尝试巡视工作，新中国成立后，党内巡视工作亦不断发展、规范。梳理古代巡视制度并比较其与党内巡视制度的差别，借鉴古代巡视制度之长，今后党内巡视工作应增强巡视人员的职权、巡视方式要多样灵活、应更注重实际效果、要与被巡视官员的考核挂钩。

古代巡视制度；党内巡视制度；借鉴意义

在我国漫长的封建社会，各个朝代的皇帝为了加强中央集权，整顿吏治，建立了自上而下的行政巡视制度。中国共产党成立以后，为了完善党内监督，提高对地方“一把手”的监督，也建立了党内巡视制度。在今天大力加强党的建设，完善党内监督的背景下，通过重新审视我国古代与现代巡视制度，发现二者之间的联系与区别，对我党党内巡视工作有一定的借鉴价值。

一、我国古代巡视制度的历史沿革

我国古代的巡视制度是一种中央政府对地方政府的监督制度，其常用的监督方式就是由皇帝或中央监察机关定期或临时派遣监察官巡视地方，这种制度在历史上也被称为“巡察制度”。我国古代巡视制度的发展大致经历了以下三个阶段：

（一）初创起步阶段

秦始皇统一六国后，开始建立较为完整的监察制度。秦始皇在位时先后进行过五次“巡行”，以加强中央集权的封建专制统治。汉朝开始出现中央监察机构分区巡视地方的监察形式，其背景是由于当时的诸侯王经常勾结地方豪强兴风作浪，图谋不轨，令汉武帝深感整顿吏治的必要性，于是他创立中央监察机构分区巡视制度（也称为刺史制度），采用派遣刺史巡视地方的方式监督郡县官员，开创了中央政府派遣监察官员巡视地方的先例。据史料记载，汉武帝曾把全国划分为十三部，每部设立一名刺史，并钦定“六条问事”作为刺史的具体职责。至此，我国古代的中央监察机构开始由单一变得复杂，出现了御史府系统、丞相司直系统和司隶校尉系统。三个系统相互独立，相互制约，共同对中央机关及其官员进行监督，以巩固皇权。魏晋南北朝时期，御史台逐渐发展成为独立的监察机关。中央政府不定期地派遣御史巡察地方，对地方官吏进行监督，并赋予巡视官员以“风闻言事”的权力。

（二）成熟定型阶段

从隋唐开始，我国古代的巡视制度逐渐步入了成熟阶段。隋朝采用了御史台制度，即监察御史代表皇帝巡视地方，监察郡县，以加强中央集权的政权体制。据史书记载，隋文帝就经常“潜遣行人采听风俗，吏治得失，人间疾苦，无不留意”。唐代设立了十道巡按制度，巡视官员——巡按使由左右台及五品以上官员担任，人数为二十人，任期为一年，并制定了新的职责权限。后改为由采访处置使和观察处置使行使巡视地方的职权。宋朝的监察机构称为监司，皇帝可以通过定期派遣监司出巡来控制和监督地方官吏。当时要求监司必须在一年内将所辖地区巡视一遍，相关立法甚至对出巡时的随从人数以及在地方上的逗留时间都有具体规定，违反规定的监司官要受到严厉处罚。元朝的做法是将全国分为二十二道监察区，每个监察区内设提刑按察使一名（后改称为肃政廉访使）作为专司监察的官员，负责对所辖区域内的路、府、州、县进行经常性的巡察。

（三）逐步完善阶段

明清时期，随着中央集权的进一步增强，我国古代的巡视制度逐步趋向完善。明朝在明成祖朱棣即位后，正式确立了御史巡按制度。巡按御史在历史上又称作“巡方御史”（民间俗称“八府巡按”），其代表皇帝巡视地方，专门负责监察事务，可以“大事奏裁，小事立断”，权力极大。除巡按御史之外，明代各省还设提刑按察司，负责对所属地区经常性的巡察。清朝将六科给事中归属都察院，科道合一，地方监察沿用明制，并以皇帝的名义制定了我国古代最完整的一部监察法典《钦定合规》。明清时期的多种巡视方式交互并用，往往对同一巡视区域灵活采用多种巡察方法，逐渐形成了更加丰富完善的巡察体系，有力地加强了中央对地方的监察力度和效果。至此，我国古代的巡视体系达到了高度的统一，我国古代的巡视制度也发展到了历史的顶峰。

二、中国共产党党内巡视制度的发展历程

中国共产党成立后不久，就根据当时的国情和党所处的环境，在党内尝试开展巡视工作，颁布了一系列加强党内监督的政策法规。可以说，当时党内相对集中的政治体制是巡视制度产生的直接原因，党的各级组织内部同级监督的缺失是巡视制度产生的现实要求，同时，巡视制度在当时也满足了处于地下状态的中国共产党沟通党内信息的实际需求。在民主革命时期，巡视制度在建立或改组党的组织机构、解决党内纠纷、传达和落实党的路线方针政策等方面都起到了积极作用。特别是1931年《中央巡视条例》的颁布和执行，为民主革命时期党的建设发挥了重要作用。

新中国成立后，特别是党的十一届三中全会以来，我国的经济发展取得了辉煌的成绩，但与此同时，许多地方党政一把手往往集决策、执行和监督权力于一身，导致腐败不断滋生。为了解决党政一把手缺乏监督或监督不力的问题，2009年7月，中共中央颁布了《中国共产党巡视工作条例（试行）》（以下简称《巡视条例》），为党内开展巡视工作提供了指导方针和政策依据。《巡视条例》的实施，对进一步完善我国巡视制度，规范巡视工作，健全巡视工作领导体制，促进党风廉政建设和反腐败斗争的深入开展，推动中央各项重大决策的贯彻落实发挥了积极作用。

三、古代巡视制度与我党现行巡视制度之比较

（一）巡视机构的设置不同

依历史的先后顺序，我国古代的巡视机构主要有以下几种设置：（1）汉朝设立的刺史。汉武帝时期，全国划分为十三部，每部设刺史一名。（2）魏晋南北朝时期设立的御史台。御史台是当时独立的监察机关，中央政府不定期地派遣御史巡察地方。（3）隋唐时期的监察御史与巡按使。隋朝的巡视长官由监察部门的监察御史担任；唐朝将全国划分为“十道”，也即十个监察区，由中央派出十名巡按使在各自的监察区内定期巡视监察。（4）明朝的监察御史和巡按御史。明朝将全国版图划分为十三道，配备十三名监察御史和巡按御史对地方进行监察。（5）清朝基本沿袭明朝的巡查制度，只是将十三道改为十五道。

我国现行的党内巡视制度属于党内监督制度，其机构设置主要包括三部分：（1）巡视工作领导小组。党的中央和省、自治区、直辖市委员会成立巡视工作领导小组，分别向中央和省、自治区、直辖市委员会负责并报告工作。（2）巡视办公室。巡视办公室是巡视工作领导小组下设的日常办事机构，一般设在同级党的纪检部门。（3）巡视组。巡视组承担具体的巡视任务，向巡视工作领导小组负责并报告工作。

（二）巡视人员的权力大小不同

在我国古代，巡视人员的权力较大。例如，汉代刺史的秩位只有六百石，却能监察二千石的地方长官。他们代表皇帝行使监察权，能够“以小监大”、“以卑督尊”。汉唐时期，外巡大使都是代表皇帝出巡，任何人都必须接受监察，否则就是违背君命，巡视人员的权力之大可见一斑。

在我党现行巡视制度中，巡视人员的权力较小。根据《巡视条例》规定，巡视组对被巡视党组织领导班子及其成员的重要问题，可以进行深入了解，但不得干预被巡视地区、单位的正常工作，不具体查办案件。巡视小组发现问题后，只能及时向上级部门汇报，以便上级部门深入调查。由此看来，巡视人员仅具有发现线索和了解问题的职权，没有案件查办权，其权力比古时的巡视官员要小。

（三）巡视人员的职责任务不同

在我国古代，巡视人员的职责较广，涵盖的内容也非常丰富。例如，汉唐时期巡视官员的任务就包括考察吏治得失、推广儒家伦理思想、观览各地风俗民情、劝课农桑和选拔人才等诸多方面。又如，在明朝时期，巡按御史的职责更是包括了审理冤狱、赈济灾荒、督查仓库、税粮及户口、监修农田水利、视察学校教育、慰问孤寡老人等，其中最重要的工作是弹劾官吏，推荐人才。

在现行党内巡视制度中，巡查的对象主要是各级地方党内的“一把手”，巡视的内容主要是看被巡视对象有无失职渎职、贪污腐败等问题。由此看来，党内巡视制度的对象和任务都比较单一，巡视工作更具有针对性，这也就决定了巡视人员的职责和任务都比较有限。

（四）巡视工作方式方法不同

我国古代的巡视工作方式较为多样和灵活。例如，秦汉时期既有大规模的刺史“巡部”、郡守“巡县”，也有微服私访式的暗访巡查。隋唐时期，既有地方发生大要案件时才出巡的监察御史，也有进行经常性行政巡查的十道巡按使。在巡视时间上，既有定期巡视也有不定期巡视；在巡视方式上，既有明察也有暗访。

现行党内巡视制度设计的的运作模式是在中央和省级党委设立专门的巡视机构，按照《巡视条例》等规定对下级党组织领导班子及其成员进行监督。具体的工作方式是派出巡视组的工作人员到被巡视地方巡视一定时间。一般巡视组在被巡视地方巡视的时间短则一个月，长则五个月。巡视组一般采用列席会议、查阅文件资料、座谈交流、个别谈话等工作方法来发现问题。总体来讲，在巡视时间上，以定期巡视为主；在巡视方式上，以明察为主。

四、古代巡视制度对我党现行巡视制度的意义

通过对古代巡视制度与现行党内巡视制度的比较，古代巡视制度中有如下几方面可以借鉴。

（一）巡视人员的职权有待进一步加强

古代巡视人员进行巡察时有较大的权力，因此，查办案件和整顿吏治的权威性很强，效果也比较明显。而在我们党内的巡视制度中，巡视人员的权力有限，权威不够，由此导致工作中权责不明确，发现问题往往不能及时整改。因此，应当正确认识巡视工作的重要性，树立新的巡视工作理念，不能把巡视机构的监督简单等同于找问题。应该适度赋予巡视人员必要的职权，增强巡视工作的权威性。

（二）巡视工作的方式要更加多样和灵活

从我国古代巡视制度的特点可以看出，多样化的巡视方式更有利于巡视人员深入社会底层，了解社情民意，发现官员的违法违纪行为。现代巡视制度也应该推广多样化的巡视工作方式，改进目前较为单一和教条的工作方法，紧紧围绕巡视任务，明察与暗访相结合，定期巡视与不定期巡视相结合，并且要与时俱进，不断把网络监督、舆论监督、群众监督等方式与巡视工作有机结合起来。

（三）巡视工作应该更加注重实际效果

古代巡视机构可以直接受皇帝指派，并直接对皇帝负责。巡视官员发现问题后，视情况直接汇报给皇帝进行裁决或自行处理，因此，巡视工作的效果往往比较明显。而在现行党内巡视制度中，巡视小组往往是由纪检、组织等部门抽调的人员组成的临时机构，他们对上级党委负责，发现问题后不能自行处理，只能报请上级部门。这种工作模式使得巡视工作的人员分散、程序复杂，发现问题后整改困难，工作效果也受到很大影响。要改变这一状况，就必须明确巡视机构的职责，优化巡视人员的构成，理顺巡视机构与纪检、监察等机构之间的关系，增强巡视工作的实效性和权威性。

（四）巡视工作应当与被巡视官员的考核和奖惩挂钩

我国古代的巡视制度往往与被巡视官员的考核与任免制度挂钩，形成了一套严密和完整的监督制约机制。例如，西汉时期对官吏的考核分为两大系统：一种是纵向考核，即中央考核郡、国，郡、国考核县，县考核乡、里、亭，这是上下级的层层负责制的考核，称为“上计”制度；另一种是横向考核，即中央各部门和地方的郡、国、县的长官对所属僚佐的考核。考核的结果将作为下一步对官员奖惩和任免的依据。而我国现行党内巡视工作往往局限于发现被巡视官员的违法违纪行为，且对案件没有查办处置的权力，更谈不上影响被巡视官员的考核和奖惩，从而对惩治贪污腐败和渎职失职行为难以起到应有的效果。因此，巡视人员应当对被巡视官员的实际工作能力、政绩连同发现的问题进行系统整理和分类，在提交上级党委和纪检、监察机关时，一并提出对被巡视官员的考核和奖惩建议，从而使巡视工作能够从更深的层面监督官员行为，改善党的工作作风。

〔1〕叶孝信.中国法制史〔M〕.上海：复旦大学出版社，2009.

〔2〕赵晓耕.中国法制史原理与案例教程〔M〕.北京：中国人民大学出版社，2009.

D 262.2

A

1009-1203（2012）06-0036-03

2012-10-16

冯锦彩（1975-），女，河北石家庄人，中共山西省委党校法学教研部副教授。

责任编辑 刘宁