“压力型体制”在县域政治中的运行过程——以内蒙古S县为研究个案

□ 叶盛楠

“压力型体制”的概念是由荣敬本、崔之元等学者在研究中国县乡两级政治体制改革的过程中提出的。所谓“压力型体制”指的是“一级政治组织(县、乡)为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。”［1](P28)具体来说，就是为了完成经济赶超任务和各项指标，各级政治组织(以党委和政府为核心)把这些任务和指标层层量化分解，下派给下级组织和个人，责令其在规定的时间内完成，然后根据完成的情况进行政治和经济方面的奖惩。当前，中国各级政府组织实际上就是在这种评价体系的压力下运行的。为了详细了解“压力型体制”到底是如何运行的，本文选择以内蒙古S县为研究对象，通过个案研究来揭示“压力型体制”运行的奥秘。①本文关于S县的一手资料来自未公开出版的S县委文件汇编，即参考文献［3]－［6]。

一、个案县的基本情况

S县位于内蒙古自治区中部，全县总辖面积为4353平方公里，总人口约34万人。当地自然条件恶劣，自然灾害一年四季均有发生，其中干旱最为严重。

S县是一个典型的农业县，当地大部分耕地都是旱地，农业基础设施薄弱，抵御自然灾害的能力很差。S县矿藏资源比较丰富，但目前开发利用的还较少。S县经济发展水平并不高，2010年全县财政总收入刚刚过亿。

与中国北方绝大多数的县城相比，S县并无任何特殊之处。首先，虽然S县地处内蒙古自治区，但是它并不是自治县，人口以汉族为主。其次，S县是典型的农业县，畜牧业在当地处于次要地位。当地“十年九旱”，基本上都是靠天吃饭。再次，作为国家行政管理体制中的一级行政组织，S县在行政地位、行政结构、行政权力配置、行政职能上与全国其他县级政府并无二致。S县的典型性就在于它反映了西北地区普通县城所具有的共同现象或共同特征。因此，选择以S县为个案，从微观视角进行深入研究，可以客观地反映西北地区县域政治运行的真实图景。

二、“压力型体制”在S县的运行过程

(一)行政目标的确定

行政目标是行政组织在一定时期内必须达到或期望达到的行政管理目的和指标，它是行政管理活动的出发点和归宿。所谓“上边千条线，下面一根针”。每年都有许多行政任务下达到S县，这些任务涉及到经济、政治、社会生活的方方面面，并且大都是以指标的形式出现的。由于这些任务、指标是衡量一定时期内县级领导班子和领导干部政绩的主要内容，所以S县政府在制定本年度的行政目标时，往往不是按照本县域内经济和社会发展的实际需要和情况确定，而是将上级下达的任务作为自己的主要工作目标。

无论是短期目标还是长期目标，都表现出一种超常规、加速度、理想化的状态。从年度目标来看，总是要实现“年年有增长、岁岁有进步”。一般来说还要比上级下达的任务、指标更高一些，以表示自己完成任务的决心和能力。

(二)行政目标的完成

行政目标确定之后，下一步需要考虑的就是如何按时、保质、保量地完成这些目标。因此，需要有一系列的制度来保证行政目标的顺利完成。

1.目标责任制

已经确定的行政任务通过逐级签订责任状的方式向下派发。第一层次是县委、县政府与上级党委、政府签订的责任状，责任人是县委书记和县长。第二层次是县委、县政府与乡镇党委、政府、各职能部门签订的责任状，各乡镇党委、政府和各职能部门的一把手是本地区、本单位工作的第一负责人，对本地区、本单位的各项工作负总责。第三层次是在各乡镇和职能部门内部进行的任务分解，将任务分解到各个科室，将责任落实到个人。任务经过这三个层次的逐级下发，最终得以贯彻执行。这是一个从上向下下达任务，从下向上承担责任的过程。在这个过程中，无论是乡镇还是县直单位，每年都有相关的工作目标，详细规定了在一定时间内他们必须完成的任务和要求达到的指标。

2.岗位责任制

岗位责任制是指对行政工作人员个人的工作目标管理。也可以将其视为在个人目标层次上的责任制。通常的做法是，对每个职位进行工作定位，使每个人都能明白自己处于这个职位该干些什么工作、承担什么样的责任。如“S县政府信息化工作办公室岗位职责”中明确规定了主任的职责是主持信息中心全面工作，副主任的职责是参与领导班子的集体领导工作，协助主任做好分管工作。内设的“综合办”和“信息采编办”两个办公室也都有明确的职责分工。

3.承包责任制

(1)包乡镇、包企业、包项目

这主要是针对县级领导而言的。包乡镇是指县六大班子领导一个人或者是几个人承包一个乡镇，对乡镇的政治、经济、社会发展与稳定、党的建设和精神文明建设工作全面负责，监督、支持、协调、引导、帮助、指导好所包乡镇的各项中心工作。包企业主要是搞好企业的扶持、规范和服务工作，为企业排忧解难，逐步使企业在市场竞争中做强做大。包项目包括两部分，一是积极去争取和引进项目，二是解决好项目建设过程中遇到的困难和问题，协调好各方面的关系，确保所包项目能够顺利引进落地、开工生产。无论是包乡镇、包企业、还是包项目，都是责任到人，一包到底，并且作为县委、政府考核县级班子成员工作实绩的一项重要内容，与年终上级党委的考核相衔接。

(2)成立领导小组

领导小组的成立是为了完成某项具体的事务，具有很强的针对性。而且无论是大事还是小情，也无论是什么性质的问题，都可以通过建立领导小组的方式来解决，具有很强的灵活性。

领导小组的成立首先要明确组成人员。一般都是由三部分组成，即组长、副组长和成员。根据事件的大小、性质不同，组成人员的配置也不相同。如果所针对的是全局性的事情，则领导小组的组长一般为县委书记，第一副组长为县长，还有其他县委领导作为副组长，成员则由相关部门的负责人组成。其次是明确领导小组的主要职责和具体办事机构以及办事机构之间的分工。如遇人事变动，领导小组组成人员则随之进行调整，并且以政府发文的形式正式通知。

建立领导小组除了是一项责任制外，还有一个重要的原因是有明确的领导小组负责相关事宜，可以避免科层制运行过程中的低效率，避免各部门之间的相互推诿，有利于信息的集中，便于问题的快速解决和任务的顺利完成。

(三)任务评价机制

任务完成之后，需要有任务评价机制来对各级政府的任务完成情况进行评估。由于行政任务是自上而下下达的，所以，对行政任务的评估也是自上而下进行的。上级政府评估下级政府的主要手段有两种，一是年度考核，二是检查。

1.年度考核

每年在进行年度考核前都要下发一个实绩考核验收通知。一般是以《关于对各乡镇、县直各单位××年度党政领导班子和领导干部实绩考核验收的通知》的形式下发，在通知中对考核验收的内容、时间、程序、评价标准等等都做出具体说明。

(1)年度考核对象

年度考核对象分为三个层次:第一层次是全县各乡镇、党政群机关、事业单位科级领导班子。第二层次是领导班子的正职官员，即各乡镇的党委书记、乡(镇)长、人大主任和各职能部门的一把手。第三层次是领导班子的其他成员(含享受待遇的科级干部)。

(2)年度考核内容

考核的具体内容根据不同年度国家的政策方针、上级下达的指标任务以及县域内经济、政治、社会各个方面工作的不同而不同。综合来看，领导班子考核主要由工作实绩和自身建设两部分构成，领导干部的考核按德、能、勤、绩、廉五个方面进行，注重考核工作业绩。

乡镇的工作实绩主要考核经济建设、社会建设和党的建设三个方面。党群部门主要考核本单位职能作用发挥情况和综合协调服务、推进改革、促进发展、维护稳定以及县委下达的创新工作、业务工作完成情况。政府部门主要考核本单位职能作用发挥情况和争取资金、招商引资、经济调节、市场监管、城市建设、行政执法、社会管理、公共服务和社会保障等方面的情况，以及县委、政府下达的业务工作、重点工作、重点工程和公共任务完成情况。事业单位主要考核业务工作目标任务完成情况、事业发展情况。

自身建设的考核主要包括领导班子建设、干部队伍、人才队伍、党员队伍建设、组织建设、党风廉政建设以及社会稳定、精神文明建设、劳动和社会保障、计划生育、安全生产、信访、教育、科技、文化、卫生等工作。

(3)年度考核评价、评分标准

年度考核评价、评分标准每年也并不相同，从总体情况来看，随着时间的推移，考核评价、评分标准越来越详细，越来越具体。以S县2010年的考核评价、评分标准为例:乡镇领导班子考核评价总分为1000分，其中考核目标分为800分(经济建设500分，和谐社会建设200分，党的建设100分)，由各有关监控部门提供，县委组织部考核办审定，并由各监控部门对乡镇的表现打分。

综合评价分为200分。由下列评价主体作出评价:第一，县领导民主评价占60分，由县委、人大、政府、政协领导班子成员依据平时了解到的情况和考核内容的完成情况分别进行评价。第二，民主测评分80分，由参加测评会议的人员进行评价。第三，考核组评价分60分，由考核组根据听取班子整体述职报告、个别谈话、查看资料、调查核实情况进行评价。最后的测评总得分=(突出票数×100+比较突出票数×80+一般票数×60+较差票数×30)÷参加测评的人数。

2010年，县直单位考核评价总分也为1000分，由职能职责750分和机关建设与管理250分两部分构成。职能职责主要由县领导、本单位参加测评会议的人员、乡镇党政主要领导以及和该单位所需完成目标任务相关的县直单位的主要领导进行评价。最后的测评总得分=(突出票数×100+比较突出票数×80+一般票数×60+较差票数×30)÷参加测评的人数。

领导干部考核总分为100分，其中工作实绩占70分，干部群众满意程度占30分。工作实绩考核的内容包括德、能、勤、绩、廉五个方面，重点考核工作业绩。领导干部的工作实绩是建立在整个领导班子工作实绩的基础之上的。党委、人大、政府正职工作实绩的评分方法为:领导班子考核得分×70%。领导班子其他成员工作实绩的评分办法是:(领导班子考核得分×60%+本乡镇、本部门党政正职对班子其他成员履行岗位职责评估得分×40%)×70%。干部群众满意程度采取民主测评的方式进行。年终由县委组织部牵头，组织各乡镇、各部门干部职工对科级领导干部一年来的工作情况、德才表现统一进行民主测评。

各个年度都有特殊的加分项目。这些加分项目基本集中在经济建设和完成上级下达的任务方面。比如2010年，S县年度考核目标将招商引资和受上级奖励情况作为加分项目。规定年内引进1个超50万元的项目加10分;2个以上的加15分，100—300万元以上的项目加20分，500万元以上的项目加50分。各乡镇、县直各部门2008年度综合工作获中央、国务院奖励的加50分，获自治区和部级奖励的加30分，获市委、市政府奖励的加10分。

(4)年度考核等次的评定

领导班子考核结果分为突出、比较突出、一般、较差四个等次。根据领导班子得分情况，按照乡镇、党群部门、经济综合部门、社会管理服务部门等几个类别进行排序，每一类突出班子评定比例为30%。

领导干部考核结果分为优秀、称职、基本称职、不称职四个等次。优秀等次人数一般占同职务层次考核人员总数的15%。凡年度考核被评为实绩突出的领导班子，班子成员评定优秀等次比例可占到20%;凡被确定为一般化班子和较差班子者，班子成员不能评定为优秀等次。

计划生育、社会治安、廉政建设、安全生产四方面实行“一票否决”，只要其中某一方面出现重大失误和重大问题，领导班子取消评优资格，领导班子主要负责人和直接分管领导取消评优资格。

(5)年度考核过程

每年年底由县委组织部牵头，成立数个考核组，分头进入各乡镇和各县直单位。考核组先通过查阅资料、采集核实有关数据、实地考察、专项调查、征求意见等方式调查被考核班子或领导干部的相关情况，然后召开考核大会。乡镇参加会议的主要有领导班子全体成员和机关干部、驻乡镇站所负责人、村党支部书记、村委会主任、部分党员代表、村民代表、人大代表及其他需要参加会议的人员。县直各部门参加会议的主要有领导班子全体成员和机关干部、二级单位负责人、部分职工代表、服务对象及其他需要参加会议的人员。在大会上考核组进行考核动员，被考核的领导班子的主要负责人做述职报告，并代表领导班子在会上进行工作总结。

考核的一个重要环节是民主测评。民主测评以划票的形式进行，将领导班子的每一项工作都分为突出、比较突出、一般、较差四个等级，然后分别由以下两个群体评价:一是由列入考核评价主体的县领导、县直部门或乡镇划票评价;二是由本单位全体职工在考核大会上根据民主测评内容以划票的方式进行评价。最后的测评总得分=(突出票数×100+比较突出票数×80+一般票数×60+较差票数×30)÷参加测评的人数。

召开考核大会之后，考核组根据组织部门平时掌握的情况、领导班子的述职情况和考核前群众反映的有关问题有针对性地进行个别谈话，以便全面准确地了解掌握被考核对象的有关情况。谈话的范围主要是乡镇党政班子、人大班子成员以及环节干部、村(社区)党支部书记、乡(镇)直单位负责人、县直单位领导班子成员、股室负责人、所属二级单位负责人以及主动要求谈话的人。

考核组将通过查看资料、调查核实、个别谈话、民主测评、听取述职报告和工作总结所得出的结果进行综合分析，对被考核对象予以评价评分。县委组织部考核办将各个考核组的考核评价评分情况进行汇总，并按照乡镇系统、党群部门系统、政府部门系统分别排序，提出对被考核领导班子和领导干部考核评价等次初评意见，然后依次提交书记办公会议、常委会会议审定，最后将年度考核结果以通报形式进行反馈，并兑现相关的奖惩制度。

2.检查

每年S县政府的很多精力都用在了迎检上。农牧业生产各项工作的检查、领导调研视察、制度落实检查、安全生产检查、社会治安综合治理检查、计划生育检查、退耕还林草工作检查……，有什么样的工作就会有什么样的检查。

检查工作不是微服私访、更不是偷袭。每次检查前，被检查的单位和地区都会接到通知，检查方会在通知中明确告知被检查方与检查有关的一系列内容，如什么时间、要对什么单位或乡镇进行什么内容的检查或验收，去几个人，谁带队等等。提前通知使得基层政府有时间做好相关的迎检工作。事实上，工作能否得到上级各位领导的认可，迎检工作做得怎么样起到非常重要的作用。

迎检是门大学问。无论是什么样的检查，其准备工作都有一定的可遵循程序。那就是提前确定被检查对象、设计检查线路、确定陪同人员、确定接待标准、准备相关统计资料以备查阅、准备汇报材料进行工作汇报，如果必要的话还会购买一些礼物作为对检查团光临指导工作不胜辛苦的回馈。

从基层的角度讲，无论是什么检查其实都很重要，但是，和领导个人职位晋升挂钩的检查、从某一项检查当中去考核一个人的政绩的检查、以及涉及到排名问题的检查往往更会受到被检查方的重视，因而，迎检的准备工作就会做得更加充分，尽量在上级领导面前展现出一幅上级正确领导、下级奋力拼搏这样一个上下同心，齐抓共管，生动活泼的局面。

检查是上级了解下级工作情况的一个重要通道。上级可以通过检查来监督和督促下级的行政活动沿着既定的轨迹进行，并对下级工作中所存在的问题做出指示，指导下级改进工作。但是，当检查成为一种程序化、模式化的东西之后，其作用就大为降低。而且在上级与下级信息严重不对称的情况下，下级政府有足够的能力和行动空间将迎检工作做得圆满妥贴。

检查的督导作用和形式化倾向同时存在，这一方面与上下级之间信息不对称有关，另一方面和整个行政体系运行的“潜规则”有关。要想真正了解被检查对象的工作完成情况很简单，只要放弃基层政府制定的检查路线，自行选择检查路线、自行选择村庄、农民去实地检查就好。可是很少有检查组会这么做。因为同处于一个行政系统中，大家对很多潜规则往往能够达成默契，能够相互理解。检查组在这个场景中是检查者，在另一个场景中则成为被检查者，迎检与被检的工作在整个行政体系中存在着、运行着，大家彼此都心照不宣，没有人愿意非要查出点什么。而且各级领导干部之间都有着千丝万缕的联系，特别是带队领导和被检查单位或地区的领导之间的私人关系，使得这种不按套路出牌的行为基本不会发生。

(四)“压力型体制”的减压机制

从“压力型体制”的运行过程可以看出，压力是从上到下层层加码的，越到底层，行政压力也就越大。但不可否认的是，“压力型体制”的运行中存在着“减压机制”，这类减压机制事实上是一种非正式制度，它为“压力型体制”下的组织和个人提供了逃避责任的合理途径。

1.诉苦

每年的行政任务、指标都是从上往下下达的，这些任务、指标的完成情况是衡量县政府以及相关领导干部政绩的最主要标准。可是任务能否圆满完成取决于很多因素，比如县级政府的财政能力、自然环境、民众的配合度等等都将成为任务能否完成的重要前提条件。如果由于各种主客观原因无法顺利完成任务，那么通过诉苦，向上级政府解释完不成任务的理由，从而将责任界限划分开来也就不失为一种减压途径。但是诉苦是有限度、有条件的，它不能作为一种常规手段来使用。诉苦要达到的目的是既能给自己完不成任务找到理由，获得上级政府的同情和支持，从而避免受到各种各样的行政惩罚，同时还不会让上级政府觉得自己能力欠缺。因此，在实际的政治过程中，面对上级政府下达的各种任务，不管是否符合当地的实际情况，下级政府也总是会尽量完成。在向上级诉苦的时候，大多数是倾向于经济方面，从而寻求上级政府在财政上的支持。

2.造假

当县级政府无法按时、足额完成上级政府规定的任务时，为了逃避责任、免受相应的处罚，县级政府则趋向于以造假、谎报的办法来应付上级政府的考核和检查。造假分为两种:一种是数据造假;一种是实物造假。无论是何种造假，既可以是一个从下到上应付上级的过程，也可能是从上到下要求造假的过程。这主要是因为在压力型体制下，上下级之间的政绩具有同构性，因此，上级政府为了在上上级政府的考核中获得较高评价，有时也会要求下级政府将数据“粉饰”一遍。在这种情况下，市和县之间就不再是一种欺瞒关系了，而是一种共谋关系。

3.关系

在中国，当人们遇到什么事情需要解决的时候，第一个想到的就是“找找关系”。关系，对于中国人来说是非常重要的，它是中国社会生存的一个关键词。“有关系”也就意味着具有摆平一些事情的能力。在压力型体制下，“关系”同样发挥着非常重要的作用。如果上级下达的任务没有完成，也无法通过造假等方式很好地掩饰过去，那么关系也就成为解决问题的一个关键方式。

此外，上下级之间信息不对称;上下级之间的政绩同构性、责任同担性;上下级之间的其他共同利益等等，都会成为“压力型体制”的“减压阀”。

三、结 论

“压力型体制”源于20世纪80年代以来的分权改革。“中央不断简政放权，将权力下放到地方，调动地方政府的积极性，试图以此重构适应现代化需要的动力机制，其结果导致中国的政治体制从集中的‘动员型体制’过渡到分权的‘压力型体制’上。［2]在大规模经济建设初期“压力型体制”确实起到了一定的积极作用，它动员和发挥了地方政府、各级组织和个人的积极性和创造性，实现了经济的高速增长。但是随着社会政治经济的进一步发展，其弊端也逐渐显现出来。

第一，行政指标和任务的计划性、统一性与地方的多样性、市场的不确定性之间存在着根本性的冲突。行政压力以中央政府为圆心，源源不断地向下扩散，通过省—市—县—乡四个层级，最终将中央政府的行政指标和任务分解开来。在这一过程中，省、市两级政府充当的是分解任务的角色，而真正完成任务的是县、乡两级政府。我国的地区差距本来就非常大，这样统一的、有计划的行政任务下达下来，如果不符合县、乡的实际状况，那么下级政府如何才能把这些任务完成?而且上级政府的计划再完美，也无法抵御市场的风云变幻，政府主导下的“富农政策”屡屡成为“损农政策”就是对此问题敲响的一次又一次警钟。

第二，行政指标的超常规、加速度、层层加码加剧了指标与实践之间的张力，造成下级政府制度性说谎和欺瞒。在上级政府的行政压力和同级政府的竞争压力下，各级组织在制定行政目标时总是要体现出“年年有增长、岁岁有进步”。在指标层层下达的过程中，出于政绩和安全的考虑，上级往往会要求下级提前、超额完成任务。这样从省到市，从市到县，从县到乡镇，从乡镇到村，任务指标被层层放大，最终变得不切实际，无法完成。可是由于下级主要领导的“乌纱帽”都掌握在上级政府的手中，为了应付上级，下级往往会选择弄虚作假，实现统计数字上的增长或者做一些面子工程来应付上级的检查验收，于是导致虚报、浮夸、欺瞒现象比比皆是。

第三，在任务完成的过程中，容易为达目的，不择手段。在压力型体制下，上级最关心的是下级任务、指标的完成结果，而对下级采用何种方法、何种途径来完成这些任务和指标却疏于管理。为了完成上级所下达的任务、指标，下级政府往往会尽量采取一切可行手段，其中也包括强制、暴力等手段。农村税费改革前，乡村干部以强制、暴力手段征收税费从而导致基层干群关系极度紧张就是最好的证明。

第四，“压力型体制”一方面体现出上级对下级的强制权力，但另一方面又存在上级对下级的权力滥用的失控。在“压力型体制”下，上级政府主要是通过年度考核、各种检查的形式来检验政策的实施效果和任务的完成情况。但是由于各种减压阀的存在，使得考核和检查的督导作用和形式化倾向并存。而且由于在压力型体制下，下级的政绩就是上级的政绩，下级的错误就是上级的错误，这种政绩同构、风险同担的状况使得上级政府往往会庇护下级政府的错误行为。这也就是说“加压驱动”并不总是导致压力越来越大，各种“减压阀”的存在为压力型体制下的组织和个人提供了逃避责任的“合理”途径。

第五，民众被排除在“压力型体制”的运行过程之外。从行政目标的确定到最终的考核评价，民众自始至终都是被动的接受者，他们没有权力质疑政府行政目标的合理性，没有权力决定公共资源的投向，也没有权力对政府的行政效果进行有效评价。“民众满意度”更多的还只是一个摆设，在实际的考核评价过程中，它被“行政机关内部工作人员的满意度”所取代。当上级政府由于“压力型体制”本身的减压机制无法对下级进行有效监督时，民众却也因为监督渠道不畅通而无法对政府进行监督，这就给地方政府的权力滥用提供了一个极大的空间。

当前，要想解决上述弊病，最主要的就是发展基层民主，将民众纳入到压力型体制的运行过程中来。首先，要科学、合理地制定符合当地实际的行政目标，使其更客观地反映当地民众的偏好，而不仅仅是上级政府的偏好。任何社会的发展都不可能是直线上升的，只有最初的行政指标符合实际，以后的绩效评价过程才可能真实。其次，逐步完善考核评价体系，逐渐弱化以GDP增长为导向的指标体系，加大社会事业发展、公共物品和公共服务、生态环境、民众满意度这些指标的比重。最后，拓宽民众的参与渠道，建立民众监督机制，公民的监督越到位、参与越深入，体制的运行也就会变得越完善。

［1]荣敬本.从压力型体制向民主合作体制的转变:县乡两级政治体制改革［M].北京:中央编译出版社，1998.

［2]唐海华.“压力型体制”与中国的政治发展［J].宁波党校学报，2006(1).

［3]S县2003年县级六大班子领导“双包责任制”实施方案.S党发【2002】31号，S县委文件汇编1，2003(304).

［4]S县委、政府关于印发〈2006年度乡镇党政领导班子工作实绩考核目标〉和〈2006年度县直单位领导班子工作实绩考核目标〉的通知.S县委文件汇编，2006(103).

［5]S县委关于进一步完善全县党政领导班子和领导干部工作实绩考核的意见.S党发【2009】50号，县委文件汇编，2009(307)).

［6]关于印发〈S县委、政府对乡镇、县直单位领导班子2010年工作实绩考核目标的通知〉.S党办通字、S党文件汇编，2010(88).