关于创新“集体水资源”管理制度的初步思考

柳长顺

（水利部发展研究中心，100038，北京）

水法规定：“农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水，归各该农村集体经济组织使用。”我国归农村集体经济组织使用的水塘和水库中的水，本文称之为“集体水资源”，是当前水资源管理的“盲区”，情况不清，管理缺位。加强集体水资源管理，成为实行最严格水资源管理制度需要优先解决的重大课题。

一、集体水资源量规模巨大

水法规定：“国家对水资源依法实行取水许可制度和有偿使用制度。但是，农村集体经济组织及其成员使用本集体经济组织的水塘、水库中的水的除外。”按照上述规定，集体水资源不实行取水许可与水资源有偿使用制度，游离于现行水资源管理制度之外，家底不清。本文试图通过以下三种方法估算集体水资源量：

①利用全国用水总量与取水许可量差额估算。2010年，我国年用水总量为6 022亿m3，其中农业用水3 689亿m3。目前，农业用水中，持有取水许可证的用户为28万户，许可水量约为2200亿m3。由此可以推算出，农业用水中没有办理取水许可证的水量在1 400亿m3左右，这些水量中有相当一部分是集体水资源，但是准确的数据未经调查与统计。

②利用小型水库与水塘库容或蓄水量估算。我国现有小型水库8.4万座，总库容638亿m3；现有水塘600多万处，根据2009年浙江、湖北、江西三省普查成果，一个山塘蓄水量约1.3万m3，按此推算全国山塘蓄水量约 780亿m3。两者合计1 418亿m3。

③利用小型水库与水塘供水量估算。据水利部统计数据推算，2010年，小型水库灌溉的农田面积约1亿亩（666.67 万 hm2）左右，按 2010年中国水资源公报公布的亩均用水量421 m3计算，灌溉水量约421亿m3。据调查，江西省现有山塘22万座，蓄水量28亿m3，有效灌溉面积353万亩（23.53 万 hm2），每座山塘灌溉面积16亩（1.07hm2）， 亩均用水量仍采用421m3估算，全国山塘灌溉供水量404亿m3。两者合计825亿m3，加上农村生活用水与生态环境用水，小型水库与水塘总供水量将超过1000亿m3。

对比上述三种方法估算结果，方法一与方法二结果相近，均大于方法三结果，可能的原因是16%的小型水库和部分山塘有防洪任务，存在汛期弃水。由于缺乏普查数据，目前还无法准确确定集体水资源量，但从三种方法的估算结果可以看出，集体水资源量相当可观，约占农业用水量的三成左右，占总用水量的二成左右。

二、加强集体水资源管理意义重大

1988年水法规定，农业集体经济组织所有的水塘、水库中的水，属于集体所有，2002年水法修订，把集体所有调整为集体经济组织使用。但是，集体水资源，不论是集体所有，还是集体使用，均没有相应的管理制度与管理手段。无序开发、过度挪用、无偿占用等问题突出，成为水资源管理的“盲区”，成为实行最严格水资源管理制度的“短板”。

1.加强集体水资源管理是实行最严格水资源管理制度的根本要求

《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》（国发 〔2012〕3号）明确，到2030年全国用水总量控制在7 000亿m3以内，到2015年全国用水总量力争控制在6 350亿m3以内，并规定要建立水资源管理责任和考核制度,将水资源开发的主要指标纳入地方经济社会发展综合评价体系，县级以上地方人民政府主要负责人对本行政区域水资源管理和保护工作负总责。实行最严格水资源管理制度，不论是用水总量控制，还是考核，都涉及地方政府及领导干部的根本利益。在家底不明且未实施有效管理的情况下，一些地区为多争取用水总量指标，对农业灌溉用水量、农村生活用水量等指标进行加工处理，增加用水总量指标分配难度，挑战考核的科学性、严肃性。因此，实行最严格水资源管理制度，亟须摸清集体水资源状况，对其实行科学管理。

2.加强集体水资源管理是保护农民合理权益的重要保障

水法明确，集体水资源归农村集体经济组织使用，但是没有进行产权登记，没有颁发权属证明，相关权益得不到法律保障，特别是被挤占或占用后得不到应有的补偿。1995年水利部、财政部、国家计委发布了《占用农业灌溉水源、灌排工程设施补偿办法》，明确适用对象为国家所有的农业灌溉水源、灌排工程设施，占用集体、个人所有和管理的农业灌溉水源、灌排工程设施的补偿办法，由各地制定。据调查，占用国家所有、由水利部门管理的大中型农业灌溉水源和灌排工程，补偿基本能够落实到位；但占用农村集体所有和管理的灌溉水源、灌排工程，补偿基本没有落实，反过来又刺激更大规模的占用，严重损害农民利益。无偿过度占用集体水资源，除没有明确的补偿政策外，主要原因还包括：一是产权不明晰，管理主体不到位，缺乏申请补偿主体；二是工程手续不全，缺乏必要的确权划界，补偿难以确定；三是缺乏有效监管。此外，集体水资源被城市或工业用水挤占，被农村集体经济组织以外的单位或者个人使用等问题也普遍存在。因此，只有把集体水资源纳入政府管理范围，实施有效监管，才能切实保障农民的合理权益。

三、建立集体水资源管理制度体系的初步思路

考虑到集体水资源管理制度长期缺位，要加强管理，必须探索一条可行的路子，尽快建立集体水资源管理制度体系。因此，建立集体水资源管理制度体系，要坚持借鉴、传承、创新原则，基本思路是：借鉴农村相关资源管理的做法与经验，在分析现行水资源管理制度在集体水资源领域适用性的基础上，补充缺位的制度，逐步建立完善集体水资源管理制度体系。

1.经验借鉴

国家建立了完善的管理制度，对集体所有的土地、林地和农村草原等进行管理，为加强集体水资源管理提供了很好的借鉴与启示。

①集体土地管理。土地管理法第八条明确：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。”尽管土地归集体所有，由集体管理，但国家出台了土地管理法、农村土地承包法两部法律以及相关法规、规章等，确保农村土地依法使用与管理。除适用于所有土地的管理制度外，国家还建立了专门针对集体土地的管理制度：一是产权登记制度，二是承包经营制度，三是征收补偿制度，四是用途管制制度，五是监督检查制度。

②集体林地管理。国家对集体林地使用与管理也建立了严格的制度：一是产权登记制度，二是采伐许可制度，三是占用补偿制度。

③农村草原管理。农村草原可以分为两类：一是国家所有的草原，但依法确定给集体经济组织使用，类似于集体水资源；二是集体所有的草原。国家对这两类草原的管理制度基本是一致的：一是产权登记制度，二是承包经营制度，三是用途管制制度。

从上述三种资源的管理制度来看，形成以下两点启示：一是国家必须对集体水资源实施管理。不论是国家所有、集体使用的资源，如草原，还是集体所有的资源，如土地、林地，国家都建立了完善的管理制度，对其进行有效管理，保护所有者权益，提高资源使用效率。当前我国实行最严格水资源管理制度，集体水资源作为我国水资源的主要组成部分，应当纳入水资源管理范围，建立完善相关制度，切实推进集体水资源使用与管理。二是关键抓四项制度。从集体土地、林地和农村草原管理制度来看，虽然管理制度有差别，但是也有共性的制度，如产权登记制度、承包经营制度、用途管制制度和占用补偿制度等。如果实行上述四项制度，集体水资源也基本可以实现有效利用和科学管理，挤占集体水资源等问题可以得到解决。

2.制度构想

借鉴集体土地、林地和农村草原管理的做法与经验，根据集体水资源的特点，研究提出产权登记制度、承包经营制度、用途管制制度和占用补偿制度的初步思路。

①产权登记制度。水资源管理领域没有实行产权登记制度，要在农村率先实行难度更大。产权登记主要适用于固定资产或资源，对于流动的、可更新的资源，如何实行产权登记制度，缺乏实践支撑。建议通过办理取水许可证替代产权确认与登记。考虑到集体水资源使用的现状，可以简化取水许可办理手续，延长取水许可年限。此外，为维护农民利益，农民在定额内用水可以不征收水资源费。

②承包经营制度。承包经营制度在农村广泛推行，已具备推广到集体水资源的条件。实际上，各地已有实践探索，如承包水塘和水库进行养殖等。但是各地在承包过程中也出现了一些问题，如灌溉与养殖等经营性功能出现矛盾时如何处理，承包水库是否包括水库中的水资源。集体水资源与集体土地承包经营具有明显差异，集体水资源与水库、山塘等农村水利工程密切相关，需要正确处理水资源、土地与工程承包的关系，各地可选择统一承包或分别承包等模式。

③用途管制制度。集体土地承包用于从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产，农村草原用于放牧，林地林木更有严格的管理，不能随便砍伐。集体水资源也应当实行用途管制制度，只能用于农村集体经济组织及其成员，只能用于特定的用途，不能随便改变用途，确需改变用途，按规定程序报批。

④占用补偿制度。集体土地、林地和农村草原都有占有或征收补偿制度，水法对占用水利设施与水资源也确立了补偿制度，但是如何使其适用于集体水资源是个难题，缺乏实践基础。下一步要结合小型水利工程产权制度改革与国家水权制度建设，把集体水资源、农村水利工程纳入占用补偿范围。

四、工作建议

1.高度重视集体水资源问题

集体水资源数量巨大，是当前水资源管理的“盲区”，如果不对集体水资源进行有效管理，那么实行最严格水资源管理制度的成效将大打折扣。因此，各级水行政主管部门要把集体水资源管理提上议事日程。

2.开展集体水资源专项调查

水利普查涉及集体水资源问题，需要在普查的基础上做大量的重点调查工作。在全国水利普查中，水库、山塘以村为单元调查其数量、容积及供水人口等；在灌区专项普查中，依据有效灌溉面积，将灌区分为 2 000 亩（133.33 hm2）及以上灌区和 2 000 亩（133.33 hm2）以下灌区，重点调查 2 000 亩（133.33 hm2）及以上灌区，主要调查灌区整体情况和工程情况，2 000 亩（133.33 hm2）及以下灌区重点调查其灌溉水源类型。因此，摸清集体水资源家底，要充分利用水利普查数据，结合其他数据资料，适当开展补充调查，建立集体水资源数据库，形成集体水资源情况专题报告，支撑领导决策。

3.开展集体水资源管理重大专题研究

集体水资源管理比较薄弱，建议水利部把集体水资源管理作为水利重大课题，组织有关单位攻关。通过研究，借鉴集体所有土地、林地和农村草原管理的理念、思路、法规体系、具体政策措施与改革政策取向等，提出加强集体水资源管理的意见与建议；了解集体水资源管理制度需求，分析现行水资源管理制度对集体水资源的适用性与适用程度，构建集体水资源管理制度体系框架，制订实施方案；开展集体水资源管理制度设计，提出相关制度建议草案，有序推动立法工作。

[1]卞耀武.中华人民共和国草原法释义[M].北京：法律出版社，2004.

[2]《法律法规案例注释系列》编写组.中华人民共和国土地管理法（案例注释版）[M].北京：中国法制出版社，2009.

[3]黄建初.中华人民共和国水法释义[M].北京：法律出版社，2003.

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[5]郦建强，王建生，颜勇.我国水资源安全现状与主要存在问题分析 [J].中国水利，2011（23）.

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