合作与发展：“湄公河案件”后中国与东南亚国家关系的走向

廖宇夫

2011年10月5日，中国两艘货船在湄公河流域遭不明身份武装人员袭击，货船上的13名中国船员全部遇难。其间种种迹象指向泰国，使得中泰关系的发展一度成为公众关注的焦点。这个错综复杂的案件所爆发出来的诸多问题虽然还未尘埃落定，但有一点是不容我们忽视的，那就是中国与东南亚国家进行澜沧江——湄公河的开发使用以及该次区域经济合作中所产生的矛盾。如何安全合理地开发湄公河流域，平衡利益是影响中国和东南亚周边国家，尤其是缅甸、老挝和泰国关系的重要问题。

一、中国和东南亚国家针对大湄公河次区域开发所面对的挑战

（一）经济发展的不平衡

湄公河发源于中国青藏高原，在中国境内称为澜沧江，穿越云南省西双版纳州出境缅甸后称为湄公河，流经缅、老、泰、柬、越五国后汇入太平洋。湄公河全长4880公里，河流落差大，水力资源丰富，具有很大的开发潜力。中国及湄公河流域国家都对开发湄公河航道及其他资源表现出了积极的合作意向。随着中国与东南亚国家关系的密切和深入，为中国-东盟自贸区的建立打下基础，2000年中国政府就提出要“把湄公河次区域构筑成中国连接东南亚、南亚的国际大通道，构筑成中国与东盟自由贸易区的先行示范区”，并于同年4月与缅、老、泰三国签订“湄公河航行协议”。中国政府多次出资对湄公河河道进行整治，经过十多年的发展，湄公河已成为了联系中、老、缅、泰四国的一条黄金运输水道。每年中国通过湄公河向东南亚国家出口的商品都在成倍增长，这也成为了中国联结东南亚经济的重要纽带之一。但是，湄公河航道的贸易呈现一种不平衡的状态。目前，湄公河国际航道的船只一共有130艘，其中有110艘属于中国[1]。而且中国商品大量进入东南亚市场，不可避免地对当地市场造成了一定的冲击。

（二）安全合作机制的缺失

迫于内部压力和全球竞争态势，中国出于经济战略布局的考虑，对于开通澜沧江——湄公河航道较为迫切。在开通航道前，虽然经过多方论证调查，但却对该流域复杂的政治军事风险、毒品与武器泛滥等问题甚少提及。事实上，由于湄公河流经多国，各国执法力量不能擅入他国的管辖区，加之湄公河流经的金三角处于多国交界处，执法难度很大，给了各色犯罪分子可乘之机，湄公河成了贩毒、抢劫、走私等犯罪多发之地[1]。在惨案发生前，就有多起中国货船被抢劫的案件发生。中国西双版纳州官方数据显示，2011年以来，湄公河金三角河域货船遭遇劫持案有近50起[2]。虽然没有严重的人员伤亡报告，但不安全的因素早已在湄公河道上投下阴影。

案件发生不久后，2011年10月31日，中老缅泰四国在北京举行湄公河流域执法安全合作会议。会上四国“同意为应对湄公河流域安全出现的新形势，正式建立中老缅泰湄公河流域执法安全合作机制”。12月10日，中国、老挝、缅甸和泰国在湄公河正式开展联合巡逻执法，共同维护和保障湄公河航运安全。紧接着又于2012年1月再次四国联合护航。湄公河流域执法安全合作机制可以说是史无前例的。在此机制下建立的联合巡逻执法队伍，在湄公河流域可以武装进行执法，这对湄公河次区域经济合作的发展是个有力的保障。但是，这种安全执法合作机制会受到一些因素的制约。首先是地理环境的制约，湄公河不少航段同行能力差，路上交通困难，影响执法行动。其次是经济条件的制约，四国常态化的护航需要大量资金投入，而老挝、缅甸财力缺乏，并且湄公河航运货值、运能不高，达不到组织一个大型船队护航的规模。此外，该流域部分地区黑恶势力猖獗，政府控制能力低，可能会影响联合执法的力度。要想彻底解决湄公河航行运输安全问题，联合武装执法机制还远远不能适应防范和打击该地区跨国犯罪的需要，必须建立一套长效、综合的预防和打击跨国犯罪多国联合执法机制[2]。

（三）中国“威胁论”和美国对该地区的影响

20世纪90年代后，中国经济发展突飞猛进。东南亚国家担心中国崛起后在本地区实行扩张战略，加之西方媒体的炒作，“中国威胁论”由此而生。1997年的金融危机严重打击了亚洲的经济，而中国政府在自身经济面临巨大压力的情况下保持人民币不贬值的政策，既让东南亚国家感受到了中国的友好，也同时加剧了一些国家对中国总体实力的担心。他们担心，日渐崛起的中国将和日本、美国争夺在本地区的主导权。面对中国日渐强大以及在国际事务上影响力的上升，“崛起后威胁论”一时间在东南亚颇有市场。中国政府针对这些不利于中国自身发展的言论，先后提出了“和平崛起”和“和谐世界”的理念，将和谐周边，建立稳定的周边环境上升到战略高度。

另一方面，自1991年中国-东盟开始经济合作的这20年来，中国和东盟在经济合作、贸易和投资方面都取得了巨大进步。双方经济的依赖性逐渐加深，中国已经相对成功地改变了其在东盟国家中的印象[3]。“中国机遇论”逐渐取代中国“威胁论”。但正如翟崑在其“试析东南亚地区的中国‘威胁论’”一文中所提到的，在中国的发展过程中，“中国威胁论”将长期存在。不可否认，由于东南亚国家各自实力和中国相距甚远，有些国家内部存在政治矛盾，加之容易受西方舆论的影响，对于中国的崛起还是存在戒心的。

2010年初随着中国—东盟自由贸易区的成立，中国与东盟国家的经济合作进入双赢的局面。中国取代日本和欧盟成为东盟的最大贸易伙伴国，东盟超过日本成为我国第三大贸易伙伴。但由于美国在亚太地区有着巨大的经济利益和安全战略利益，中国－东盟自由贸易区的启动对美国而言将是一种威胁。此外，也将给日本和韩国带来压力。因此，从其各自利益出发，这三方有可能会进一步从舆论上渲染“中国威胁论”，从而给中国面临的国际政治环境带来不利的影响[4]。

在冷战时期，东南亚国家对美国采取“一边倒”的态度，美国也利用东南亚作为其在远东的反共基地。冷战结束后，许多东南亚国家开始调整其外交战略，从完全倒向美国转而寻求大国力量的制衡。随着近年来中国和东盟在政治、经济和安全等方面关系的深入，以及在东南亚地区的影响力不断扩大，美国担心其在东南亚的主导权和经济安全利益将受到威胁，把正在崛起的中国看做是21世纪可能挑战其霸主地位的重要“战略竞争对手”。东南亚地处战略要地，且有不少美国的传统盟友，出于亚太战略和全球战略的需要，美国不会放弃要“重返东南亚”，从而对东南亚政策作出了明显调整，在更大程度上参与东盟事务。一方面在经济上加强和东南亚国家的合作，另一方面高调介入南海问题。从2002年起，美国为了达到控制湄公河、遏制中国在东南亚的利益的目的，先后多次要求与缅、老、泰、柬等国共同成立所谓的“湄公河安全组织”，但一直未得到缅、老、泰、柬等国的响应与同意，美国为此一直耿耿于怀。此次惨案发生后，虽然不久就因泰国军方九名军人自首而宣告案件取得重大进展，但不少专家分析美国才是此次案件的幕后黑手，一方面要阻扰刚成立的泰国英拉政府和中国关系过密，如果泰国进一步加强与中国的合作关系，对急欲重返东南亚、遏制中国崛起的美国将产生重大冲击；另一方面也要遏制中国在东南亚国家的影响，干扰中国的周边策略。伴随美国重返东南亚步伐的加速和中国在东南亚影响力的不断提升，美国和中国在东南亚地区外交战略的博弈是影响中国和东南亚关系的重要因素。

总之，在开发大湄公河次区域的过程中，上述三个问题将会影响和制约中国和东南亚国家关系的发展。

二、全方位、深层次的合作——中国与东南亚国家关系发展的主要趋向

（一）中国和东南亚国家寻求经济发展上的平衡

大湄公河次区域经济合作框架出台后，中国积极采取措施推动大湄公河次区域经济合作，参与湄公河合作的计划和重点项目，体现中国政府对东盟一体化进程的积极支持，为实现次区域的整体和谐发展做出了不懈的努力和贡献。自从GMS合作机制建立以来，中国帮助次区域国家修建了很多基础设施、培训了很多政府官员、并且成功进行共同打击毒品犯罪等跨国行动，中国的做法已经得到了次区域国家的认同[5]。大湄公河次区域经济合作框架下的各种合作开发项目目前为止共有180多项，中国是湄公河流域内6国中政府出资金额最多的。中国企业还参与建设了一批道路、桥梁、电站、通讯等基础设施合作项目，为东盟社会经济发展发挥了积极作用，促进了中国与东盟国家的共同发展。中国政府还专门设立“中国-东盟投资合作基金”，支持区域内基础设施互联互通和重大民生项目建设。此外，始于2007年的国际金融危机爆发后，中国实施的大规模经济刺激计划以及中国经济保持平稳较快增长产生的“中国需求”，也在一定程度上减弱了危机对东南亚的冲击。近年来泛珠三角区域合作与泛北部湾经济合作的启动大大加深了大湄公河次区域合作的内涵，有利于地区经济的全面发展，把中国和东南亚国家的经贸关系推向新的高度。

不可否认，由于中国与东南亚一些国家有着相似的经济结构，造成一些国家担心中国抢走国际市场和外资，对本国制造业和中小企业造成冲击。但应该看到，这种情形只是经济发展转型期所产生的现象，而且总体说来，互补性大于竞争性。云南省社会科学院南亚研究所所长陈利君认为，中国已处在工业化中后期，东南亚很多国家处于工业化中期阶段甚至是起步阶段，中国与这些国家在农产品、加工业等方面的互补性很强。未来经济的发展趋势表明：一方面，中国将逐渐由“世界工厂”转向“世界市场”，为东南亚国家提供更多发展机会；另一方面，随着自由贸易区建设进程的加快，有形贸易将更加顺畅，贸易规模不断放大，中国与东盟成员国将逐渐形成贸易结构不同的产业梯次转移体系，将更好地解决区内各国间产业趋同和相互间竞争的问题，形成多赢的格局[4]。

对于大湄公河流域内大部分国家而言，发展经济及改善民生是首要任务。倘若国内经济现状得不到改变，最终仍然会影响到中国的对外合作安全。其实近年来，东南亚国家一直都在强化和中国的贸易合作。东盟对华投资远远大于中国对东盟的投资。截至2010年6月底，中国与东盟累计相互投资总额为694亿美元，其中东盟对华投资累计约598亿美元，中国对东盟非金融类投资累计约96亿美元。而发展与东南亚的经贸关系，有利于为中国国内经济建设营造和谐的周边环境，确保可靠的能源、资源供应市场和重要的投资贸易市场。因此，中国和东南亚国家将进一步在大湄公河次区域经济合作框架下深化合作，提高经贸合作水平，平衡经济发展。

（二）中国和东南亚国家在安全领域上的合作

东南亚地区历来是各大国政治、经济和军事力量的角逐场所，加之东南亚各国之间也有着互相矛盾的安全利益和对领土、海洋权属关系的纠纷，使得传统安全问题突出。近年来，除了传统安全问题外，东南亚地区的非传统安全问题不容忽视，包括恐怖主义、分离主义、种族冲突等引起的紧张、动乱和冲突不断，贩毒、走私、贩卖人口等跨国犯罪的势头难以遏止，能源、生态、环境、大规模杀伤性武器扩散、海上通道安全、海盗问题等不容忽视[6]。中国“威胁论”导致中国和东盟在安全领域的合作相对滞后，在地区和国际事务的协调还不够深入[7]。但此次惨案发生后，中老缅泰都表现出了积极的合作态势。尤其是中国，一方面敦促相关国家尽快侦破案件、惩办凶手；另一方面积极推动湄公河流域国家开展联合巡逻执法，避免悲剧再次发生。尽管要将四国联合执法常态化具有一定的困难，但这个良好的开端已经说明了中国和东南亚国家在安全领域上合作、共同打击湄公河流域跨国犯罪的意向和决心。中国向外界表明了：中国是一个负责任的地区大国。该地区有中国的参与将会更安全[8]。

非传统安全领域的合作对于东南亚地区的多边安全合作具有推动作用。王有为在其“东南亚安全合作构想”一文中指出：非传统安全合作可以扩大国家利益和地区利益的交汇点，可以促进地区性机制的建设。非传统领域的地区合作机制是比较容易建立的，这些机制可以使国家从合作中获得收益，使机制继续维持和不断加强。更重要的是，由于国家政策偏好要受到历史经验的影响，已有机制的“示范”效用将加大国家对合作的认可、对制度的认同，增进彼此信任，促进各行为体之间的合作进一步深化[9]。由此可见，中老缅泰四国的联合执法机制对于促进中国和东南亚国家在安全领域上的合作具有重要作用。

通过“湄公河案件”，我们不难看出，中国通过此次事件，能够更好地把东南亚四国团结在一起，共同开发大湄公河流域，进行多领域、深层次的合作。目前，我们也欣喜地看到，中国和东南亚国家的关系并没有像一些国家所期望地那样陷入僵局。尤其是中国和泰国，在泰国遭受严重洪灾的关键时刻，中国是第一个向泰国提供赈灾援助的国家。泰国总理英拉也于今年4月正式访问中国。可见，合作与发展是中国和东南亚国家关系发展的必然趋势。

[1]中国船员湄公河遇害：专家称航道安全亟待机制化[EB/QL].[2011-10-21].http://www.chinanews.com/gn/2011/10-21/3406405.shtml.

[2]王君祥.湄公河惨案提示建立次区域联合执法区[EB/QL].[2011-10-17].http://epaper.legaldaily.com.cn/fzrb/content/20111017/Articel01008GN.htm.

[3]王玉主.影响中国东盟关系的因素以及未来双边关系的发展[J].学术探索,2010(3).

[4]有关中国与东盟自由贸易区的建立探讨[EB/QL].[2009-06-30].http://www.studa.net/guojimaoyi/090630/16412164.html.

[5]王庆忠.大湄公河次区域合作：域外大国介入及中国的战略应对[J].太平洋学报，2011（11）.

[6]阎学通、周方银.东亚安全合作[M].北京：北京大学出版社，2004.

[7]翟崑.试析东南亚地区的“中国威胁论[J].亚非纵横,2006(5).

[8]朱振明.为湄公河联合执法叫好[EB/QL].[2011-12-12].http://opinion.huanqiu.com/roll/2011-12/2254738.html.

[9]王有为.东南亚安全合作构想[J].东南亚纵横，2010（5）.