新农村建设中耕地保护面临的形势及对策

胡雪松，李 爽

（1.辽宁博润工程咨询有限公司，辽宁 沈阳110025；2.沈阳农业大学 土地与环境学院，辽宁 沈阳110866）

1 引言

农业、农民、农村问题，是我国发展中要解决的根本问题，而建设社会主义新农村是解决“三农”问题的关键。在开展新农村建设的过程中还存在着不少困难与问题，其中耕地保护问题就非常突出。耕地是农民的生存之源、发展之本，如处理不好，则会引发社会矛盾。所以，在社会主义新农村建设过程中，保护耕地是重中之重，应协调好建设与保护两者之间的关系，以保证农村的政治、经济、文化各方面顺利发展。

2 新农村建设中耕地保护的意义

2.1 耕地保护是国民经济可持续发展的重要保障

土地是农民赖以生存的根本，也是农民最需要得到保障的权益。耕地是最基本的农业生产资料，国民经济和人民生活所需要的粮、棉、油和其他工业原料等农产品大多是由耕地提供的。在整个国民经济体系中，农业作为第一产业具有基础性地位。而耕地资源是农业的基础，耕地数量和质量的下降，不仅影响农业发展和农民增收，动摇农业的基础地位，而且会影响工业、服务业等二、三产业的发展，从而影响整个国民经济的发展。

我国人多地少，耕地后备资源十分匮乏。自改革开放以来，随着我国经济社会的快速发展和城镇化、工业化进程的加快，土地资源开发利用的强度和规模迅速增大，耕地面积减少，耕地质量退化，这些都使得农业生产发展受到制约。在新农村建设的整个过程中，耕地的有限供给与需求之间的矛盾将会十分突出。只有妥善地处理好这一矛盾，保护好有限的耕地资源，才能保证粮食生产与供应的稳定和安全，保障经济社会的可持续发展。

2.2 耕地保护是新农村建设的基础

新农村建设是农业生产、农民生活、农村经济、文化、教育的发展需要，新农村建设过程中需要一定的土地做保障，为此而占用土地，甚至占用一部分耕地是不可避免的，这就制约了农业生产的发展。从根本上讲，保护耕地就是保护有限的基本农田，这是为了更好地保障农村和农业的发展。

新农村建设的核心是发展生产力，促进农业和农村经济的发展。耕地作为农民最主要的衣食之源，对农民生产生活和农村发展至关重要。因此，在新农村建设过程中保护好耕地，保障农民群众应该享有的知情权、决策权、参与权和监督权，才能保证农民生产生活的稳定和农业的可持续发展。

3 耕地保护现状

3.1 耕地面积持续减少，人均耕地面积偏低

我国是耕地资源相对贫乏的国家，耕地资源严重不足，但更严重的问题在于，已经不足的耕地仍在不断减少。根据国家统计局的资料，建国后到改革开放前（1949～1978年），我国耕地面积经历了两次大幅度的减少：第一次是在1957～1965年，累计减少823.6万hm2；第二次发生在1965～1977年，这一时期我国耕地面积没有出现耕地净增长的年份，累计下降了434.7万hm2。改革开放至今，耕地面积减少的程度随着国家的政策出现波动变化，但耕地面积依然呈现减少趋势，而且至今仍为得到有效遏制。

我国目前人均耕地0.092 0hm2，不足世界平均水平的40%。根据1990年底全国土地资源详查汇总数据，在2 800多个县级行政单位中，人均耕地低于联合国粮农组织确定的0.053hm2警戒线的有666个，占总数的23.7%，低于0.033hm2的有463个，占总数的16.5%［1］。

近年来，耕地减少的地方大多是耕地条件较好，土壤也较肥沃的经济富裕地区和大城市郊区。而增加的人口大多是农村人口，特别是贫困人口。随着耕地不断减少及人口持续增长，人均耕地资源的占有量将进一步减少，人地矛盾会进一步加剧。

3.2 耕地总体质量水平低、污染退化严重

长江流域及其以南地区，耕地占全国的38%，水资源却占全国的80%以上；淮河流域及其以北地区，耕地占全国的62%，而水资源不足全国的20%。由于耕地分布的缺陷，全国有水源保证的耕地只占41.8%。这种水土资源的不平衡，不但影响耕地资源生产潜力的发挥，而且加大了土地开发治理的难度和风险。

全国耕地分布在山地、丘陵、高原地区的占65%以上，分布在平原、盆地的不足35%。现有耕地中，氮、磷、钾营养元素含量普遍偏低，再加上盐碱化、耕层浅薄、渍涝、干旱等原因，高产稳产田面积很少，一等耕地面积仅占耕地总面积的41.33%，二等、三等耕地面积分别占耕地总面积的34.55%和20.47%，而且不同地区差异很大［2］。

我国耕地沙化、盐碱化的问题十分严重。我国沙化土地为252.2万hm2，占耕地面积的2%，主要分布在东北、华北和西北干区。全国受沙漠化威胁的耕地达386.7万hm2，而且沙化土地仍有继续扩大的趋势［3］。另外，我国现有盐碱化土地497.4万hm2，占耕地面积的4%，主要分布在华北、东北、西北和沿海地区，为灌排错节、海水倒灌及强烈蒸发所致。我国每年约20万hm2耕地因水土流失而损毁。目前水土流失面积达4 533.3万hm2，约占耕地面积的35%，主要分布在黄土高原和西南地区。其中25%属于严重水土流失［4］。

目前，有600万hm2耕地受工业三废污染，大量耕地受酸雨危害，由于过分追求单产，农村用地多偏施化肥，少施有机肥，使土壤肥力消耗大、积累少、有机质减少、养分降低，再加上不合理的耕作和灌溉使耕地肥力下降。

3.3 后备耕地资源不足

将土地利用现状分类中的荒草地、沼泽地、盐碱地和水域中的苇地与滩涂视为后备土地资源，这些土地面积大约6 189万hm2，主要集中在西北、东北和西南地区。这6 189万hm2后备土地资源并非都适宜开垦为耕地，如生态脆弱的西北地区的土地开发已出现生地与熟地争水的现象，东北区的后备土地资源主要是湿地，开发必须建立排水系统，同时还受湿地保护公约的限制，西南地区的荒山荒坡开垦有水土流失的风险。根据各生态区的地形地貌、土壤类型、水文地质状况等自然条件，坡耕地占总耕地面积比重，以及保护生态的要求，确定了各生态区后备土地资源的可垦率，计算出了各生态区的可垦后备土地资源面积，全国总共可以开垦耕地大约661.05万hm2［2］。从区域分布来看，东北区最多，约占全国的20%，西北区和黄淮海区次之，分别占15.8%和14.4%。

我国后备耕地资源已为数不多，由于其自身质量差，开发后极易引起风蚀、沙化、水土流失和次生盐渍化等土地退化和生态问题。因此，依靠开发后备土地资源实现耕地占补的数量平衡已经十分困难，要实现耕地占补的质量平衡更是难上加难。

4 对策与建议

4.1 完善耕地保护政策体系

4.1.1 建立耕地保护的产权机制

明确集体土地所有权主体，将农民的土地产权落到实处，土地产权应归还于农民，即明确土地归全体村民所有。集体土地产权主体明确后，要求国家将耕地产权尤其是耕地地的收益权和处置权归还给明确的主体，并使之法律化。同时，要强化农民的土地财产权与国家对农村土地的调控权，明确土地产权在国家、集体和农民之间的分配关系。

4.1.2 完善土地流转机制

允许农民根据实际情况，在规定的期限内将土地承包经营权依法采取转包、出租、互换、转让或其他方式流转，促进土地的合理利用。土地流转机制的完善，不仅可以促进农业规模化经营的发展，而且有利于国土部门更主动、更灵活的管理耕地。

4.1.3 建立生态环境补偿机制

对生态环境产生破坏或不良影响的生产经营者应对环境污染、生态破坏进行补偿。生态环境补偿的手段包括支付信用基金、排污费等。生态环境补偿机制的建立有利于为保护生态环境筹措资金，树立全民生态意识，解决人的发展同环境的矛盾与对立。

4.1.4 建立耕地保护经济激励机制

坚持在保护中发展，以发展促保护，使经济发展为耕地保护创造良好的环境。保护耕地对于地方政府来说，一方面减少了建设用地的供给，从而减少了地方财政收入；另一方面因建设用地的减少，引起土地价格上升，减少了地方吸引力，影响地方政府的短期经济利益。

为了鼓励和提高地方政府保护耕地的积极主动性，就需要建立起利益补偿机制。需要注意的是，由于经济发达地区和不发达地区耕地保护的压力不同，中央政府进行利益补偿时也应有所差别，压力大的地区补偿应高于压力小的地区，否则容易形成负向激励机制，适得其反。

4.2 完善耕地保护法律制度，加强对地方政府耕地保护的监督

耕地保护在法律上的反映就是耕地上的物权保护。耕地保护和物权保护在内容上不完全一致，当前应加快制定以土地为核心的物权法，强化土地权利人利益的保护，阻止来自行政机关的土地侵权行为；完善土地公法规范，将以往法律制度中行政机关不必要的土地管理权限严格剥离、归位，使土地行政机关的法定权力正当化和合法化。应该加强对地方政府执行耕地保护政策的检查监督。强化地方政府耕地保护责任，要落实省级政府耕地保护目标责任制，严格按照规划确定的指标，明确各级地方政府保护耕地的目标和责任。对县市级地方政府实行土地审批权限动态性管理，促使地方政府在耕地保护方面进入相互良胜竞争的局面。

建立和完善土地执法监察制度，强化土地管理的执法监督工作。当前迫切要解决的是建立独立的土地监察系统，把监督检查经常化、制度化、法制化。监督检查房地产开发占地、村镇建设占地、乡镇企业占地，特别是占用耕地。必须严格按照用地规划和用地标准审批土地。对于违法行为，特别是政府违法，要严惩不贷。经济手段、行政手段、法律手段综合运用，严格执法。

4.3 积极推进土地开发整理，完善土地市场

土地整理是对田、水、路、林、村的综合整治，采取一整套优化措施配置农村土地资源，合理组织土地利用，调整土地权属。通过土地整理，采取村庄合并，消灭“空心村”，修整农田，复垦废弃的宅基地等各种行之有效的方法，逐渐使工业向园区集中、居民向城镇集中、耕地向规模经营集中，增加耕地面积，改善农业生产环境，促进农业增效和农民增收。

城乡建设通过旧城改造、盘活存量土地，充分挖掘原有建设用地的潜力。通过内涵挖掘，多数地区可以做到十年以内城镇和农村居民点占地面积不增加，可以有效缓解对耕地的压力。完善土地市场，运用资源资产化的管理方式，促进城镇土地的集约利用。建立了城乡统一的土地市场，提高占用耕地的实际成本，从根本上推进城镇土地的集约利用。通过完善土地市场，推进土地利用方式的转变，实现土地利用由粗放型利用，转变为集约型利用，使经济、社会和环境效益的组合效益达到最大化。

［1］保护耕地问题专题调研组.我国耕地保护面临的严峻形势和政策性建议［J］.中国土地科学，1997（1）：71～72.

［2］张凤荣.中国土地资源及其可持续利用［M］.北京：中国农业大学出版社，2000.

［3］杨瑞珍.我国耕地资源保护的问题及对策［J］.地理学与国土研究，1996，12（2）：39～41.

［4］蒙吉军.我国耕地资源持续利用研究［J］.地域研究与开发，1998，17（4）：32～36.