多措并举，促进开发区土地集约利用——以临沂市兰山区为例

陈安民 张红凤 高 宇

（山东财经大学公共管理学院 山东 济南 250014）

近年来，兰山区工业发展突飞猛进，全区规模以上企业达到550 余家。 为此，该区坚持走新型工业化道路，高效利用土地资源，保障可持续发展。 由于历史原因，兰山区原有许多工业企业、仓储用地，占据良好区位、占地面积大，但单位用地效益低。 这不但影响城市建设规划和当地居民的生活，同时也限制了企业自身的发展。 为了提高市区土地利用集约度，从2004 年开始，兰山区制定实施“退二进三”策略，积极引导企业入园进区，即通过一系列政策，鼓励、扶持第二产业特别是污染大、效益差的工业企业搬迁改造，腾出的土地用于发展第三产业，优化城区土地利用结构，同时将土地公开出让所得纯收益按一定比例补偿给企业。 此项政策的实施，促进了企业入园，优化了城区用地结构，提高了城区土地利用集约度。 “退二进三”战略实施的同时，兰山区将新建第二产业项目全部安排在园区建设。 坚持“用地跟着项目走、项目跟着园区走”，新建项目原则上必须进园区，发挥土地资源的聚集效应，提高土地利用效率。 同时，园区还积极引导散落在镇村的企业入园进区，改变了村村点火、处处冒烟的粗放型用地格局。 工业园区成立五年来，已吸引了近400 家企业入园建厂投产，为城区腾出用地2000 亩，成为兰山区以产业集聚促土地集约利用的重要抓手。

临沂工业园区是兰山区的省级经济开发区， 辖12 个行政村，面积24 平方公里，人口2.5 万人。 东至京沪高速，南至解放路，西至戈九路，北与义堂镇、朱保镇接壤。 按功能划分为机械制造区、纺织服装加工区、板材建材加工区、高档家俱加工区、食品医疗印刷区、新材料能源电子产品高科技项目区、生活居住区、行政办公区八大功能分区。 园区现已入驻大型企业76 家，中小型企业300 多家。 土地成为园区最稀缺、最宝贵的资源之一，既要保证重大产业项目用地，又要实行最严格的土地管理政策。 为此，工业园区在用地上大力推行节约集约用地，高效利用土地资源，呈现出了规划合理、用地高效、配置优化、企业集聚的良好局面。

工业园区在用地上， 牢固树立和认真落实科学发展观，珍惜和节约土地资源。 坚持开发与节约并重、把节约集约放在首位的方针，大力推进节约集约用地，珍惜每一寸土地，用好每一寸土地，最大限度地发挥土地的经济、社会和环境效益。

1 科学规划谋集约

科学规划是最大的节约。 在临沂工业园区总体规划中，一是规划好用地规模，确保工业发展有足够的空间，有完备的规划体系做保证。 同时，对新建的工业项目，在用地选址上鼓励和引导向工业聚集地集中，逐步实现工业企业集中联片发展。 二是加强了土地利用总体规划和年度用地计划与国民经济发展计划及城镇发展规划等专项规划的衔接，确保各类与土地利用相关的规划所确定的建设用地规模必须符合土地利用总体规划的安排，年度用地安排也必须控制在土地利用年度计划之内。 对建设用地规模作明确要求，以提高建筑容积率，制约粗犷建筑，促进集约用地。

2 严格准入保集约

对工业园区工业用地，兰山区在依照土地管理法律法规的前提下，结合当地的实际情况制定相应的配套性文件。 对进入园区的项目从严、从紧审批用地，珍惜和利用好园区的每一寸土地，统筹安排，优化土地利用结构布局，促进节约集约用地。 在目前国家推行适度从紧的土地政策、信贷政策的大环境下，园区从外延扩张式的开发战略转移到内涵提高式的开发战略上来，按照园区布局和功能分区，变“以地招商”为“以地选商”，优化安排市县级以上重点工程项目、国家产业政策鼓励发展项目、经济社会发展薄弱环节项目、高科技项目及重点利用外资项目。

在上级下达的建设用地指标有限和年度土地利用指标紧缺的情况下，严格执行《工业项目建设用地控制指标（试行）》，工业用地坚持集中利用和节约利用的原则，严格项目准入制度。 对符合土地利用总体规划、土地利用年度计划、符合国家供地政策、符合项目用地标准的工业项目，优先确保用地。 充分发挥土地供应在工业发展中的调控、调节作用，防止宽打宽用、圈而不用。

在入园标准上，一是牢固树立了“寸土引寸金、寸土产寸金”的观念，对发展前景好、无环境污染、占地少、高技术含量、高附加值的产业，优先保证项目土地供应；对限制性产业严格控制项目供地。 二是提高项目准入“门槛”，在全力保障“大投资、大支柱、大基地、大企业、大项目”用地的同时，通过土地出让合同对入园企业投入产出强度加以约束。 对此，工业园区要求新上项目的投资强度每亩不低于200 万元，容积率不低于0.8，绿地率不超过15%。 对投资强度、建筑容积率、非生产用地比例达不到要求的，坚决予以核减相应的用地面积。 总投资额项目低于5000 万元的企业不得单独供地，鼓励租用工业厂房。 三是严格入园评审，所有项目入园，在参与竞买用地之前， 必须经过园区管委会组织的两个层次的评审。第一，专家论证会议，请专家对项目的技术水平、市场前景进行准入论证；第二，国土、发改、规划、环保、建设、招商等部门组织联合评审会，主要对项目选址、环境影响评价、建设容积率、投入与产出比进行准入评审。 依靠这一筛选机制，一些高耗能、低产出、缺乏市场竞争力的小企业被拒之门外。 这些措施促进了小企业的关停并转，优胜劣汰，从而大大提高了园区土地的集约程度。 四是对公共设施实行共享，减少土地资源的浪费。 通过这些措施，促使企业科学规划、合理布局，向“高空”多层方向发展，降低工业用地成本，在有限的土地上尽可能地纳入一定数量的项目，发展壮大工业规模。

3 深挖潜力促集约

工业园区用地上，一方面大力推进标准厂房建设，园区所有企业都要坚持高容积率、高密度，实行标准厂房建设“用地优先、审批优先、办证优先”的“三优先”原则，积极鼓励多层标准厂房的建设，最大限度地提高土地利用率。 入园项目，除按照国家设计规范确需建设单层厂房外，停止对企业建设单层厂房的供地。 实施建设多层标准厂房，对建设多层标准厂房的，城市建设配套费实行优惠。 利用新增建设用地的，一层全额征收城市建设配套费，二层减半征收，三层以上免费；对利用存量建设用地的或将原有单层厂房改为多层标准厂房的，免征城市建设配套费，不再另外收取或调整土地有偿使用费。

临沂地产品加工园位于临沂工业园区， 是2010 年省政府重点项目，一期总投资17 亿元，建设面积100 万平方米，分为建材、食品、塑料和新能源三个专业加工区。 在项目用地上，一期工程占地1600 亩，可落户1000 家中小地产品生产加工企业，每个企业的平均占地1 亩多一点，加工区的建筑密度高达70%以上。 土地集约利用的实现是因为该加工园将厂房向高空发展，园内企业车间设计大部分为2～3 层，局部4～5 层。 此外， 工业园区通过建设地产品加工园创业服务中心，为园区企业提供写字楼办公、餐饮服务、金融服务、物流信息甚至外文翻译等一系列配套服务。 集中办公、集中服务，既整合了资源，又节约了土地。

另一方面，工业园区加大对闲置土地的处置力度，遵循“以用为先、依法进行、分类处置、节约集约”的原则进行。 按照 《临沂市闲置土地处置办法》， 对闲置土地进行了明确界定。 在具体土地处置上，针对每一宗土地的不同情况、不同性质采取不同的处置方式。 一是有偿收回，将长期闲置的土地按使用时间长短适当予以补偿后，收回土地使用权，重新出让给新的土地使用者。 二是以收促建，对投资强度符合国家规定标准，但还有部分土地没有开发建设的，促其追加投资，扩大建设。 三是协商共建，对土地抵押贷款到期不能归还，土地使用权收归银行，造成土地闲置的，主动与银行接洽，为闲置土地“找婆家”，既解决了银行贷款问题，又盘活了土地。 对改制、破产的企业资产采取土地置换、有偿收回等方式对闲置土地加以盘活，向内涵挖潜用地空间，引导项目使用盘活的建设用地，保证符合条件的工业项目及时快速用地，提高存量建设用地的利用率。 四是嫁接项目，对资金实力不足的企业，帮助其寻求合作伙伴，共同发展，使原有闲置土地得到利用。 2007 年以来，兰山区通过以上各种方式处置闲置土地1168 亩。

位于临沂工业园的广源混凝土有限公司是园区重点建设项目。 该项目总投资5200 万元，主要生产商砼、混凝土，年可产混凝土50 万立方米，可实现年销售收入1.2 亿元，利税1200 万元，目前已建成投产。在项目用地上，企业所占地块原是一个废弃多年的旧石塘，通过平整改造，项目在顺利投产的同时没占用一分可耕地，实现了土地的节约利用。

临沂盖氏机械有限公司是一家主要从事汽车刹车片钢背和刹车片模具制作的专业生产厂家，投资上亿元，产品出口美国、加拿大、德国等国家。 该项目占地原是一家闲置了二三年的印刷企业。 盖氏机械通过盘活该企业闲置土地后，年增加产值达2 亿多元，实现了土地的高效利用。

像这样的典型还有很多。 兰山区就是依靠闲置土地再利用，使荒坡变成聚宝盆，让破旧厂房换发了新颜。

4 严格执法护集约

工业园区在土地执法工作中，制定《工业园区违法违规土地整改工作方案》，并与园内各单位签订《工业园区违法违规土地整改目标责任书》，坚持“预防为主、防查结合”的原则来提高国土资源执法监察保障力度。 在工作中做到“三个到位”：一是认识到位，充分看清土地违法问题的严重后果。 违法违规用地不仅破坏了园区的规划布局，而且影响到园区良好的用地氛围，造成园区发展中不和谐因素。 二是措施到位，坚决对社会影响大、 群众反映强烈的违法用地问题重点清理；对符合规划的违规项目用地，想办法争取指标尽快完善手续；对新的违法违规用地苗头行为及时制止；对正在发生的违法违规用地下决心全部拆除。 三是责任到位，园区各位包村干部采取积极措施，亲临现场，做好监督指导工作，党员干部带头清拆、带头整改、带头复耕。 凡查纠不到位、验收不合格的给予相关责任人严肃处理。

在2010 年组织的开发区土地集约利用评价中， 专家组依据国土资源部制定的《开发区土地集约利用评价规程（试行）》推荐的评价指标体系和技术方法，得到评价结果。 临沂工业园区的各项土地节约集约评价指标较好，工业用地固定资产投资强度和产出强度分别达到1865.53 万元/公顷和4414.50 万元/公顷。 临沂工业园区以优异的成绩顺利通过山东省国土资源厅组织的专家验收。 2012 年2 月，兰山区荣获首届全国国土资源节约集约模范县（市）称号。