污染场地的环境管理现状分析

苏爱华

（上海威正测试技术有限公司，上海 201601）

1 引言

近年来，随着城市化进程的加快，一些原来被工业企业占用甚至污染的土地需要进行再开发。在这过程中，由于对土地污染问题认识不足及污染清除工作不到位，又造成了一些环境污染事件。这些事件的发生促进中国政府和公众对于污染场地再开发中环境问题的重视，使得土地污染问题和污染场地的环境修复及再开发提上重要议程。

污染场地概念的界定对于污染场地的识别和分类管理至关重要[1]。美国环境保护局（USEPA）定义“污染土地（contaminated land）”为：被危险物质污染需要治理或修复的土地，“污染场地（contaminated sites）”包括被污染的物体（例如建筑物、机械设备）和土地（例如土壤、沉积物和植物）[2]。加拿大政府认为“污染场地”是：物质浓度高于背景值，对人类健康和环境已造成或可能造成即时或长期危害的土地，或者是污染物浓度超过了政府法规和政策中规定的浓度的土地[3]。英国的环境污染委员会（RCEP）认为“污染场地”是当地政府认定由于有害物质污染而引起严重危害或有引起危害可能性的土地，以及已经引起或可能引起水体污染状况的土地[4]。澳大利亚及新西兰环境保护委员（ANZECC）关于“污染场地”的定义为：危险物质的浓度高于背景值的场地，且环境评价显示其已经或可能对人类健康或环境造成即时的或长期的危害[5]。我国定义“污染场地”为“因从事生产、经营、处理、贮存有毒有害物质，堆放或处理处置危害废弃物，以及从事矿山开采等活动造成污染，且对人体健康或生态环境产生危害的场地。”世界各国对污染场地概念的理解不尽相同，但本质上均指特定的空间或区域（包含土壤、地下水和地表水）所含有害物质的浓度超过环境背景值，并对此空间或区域的人体健康及自然环境已经造成或可能造成负面影响[6]。

2 污染场地相关政策现状

2.1 污染场地法律、法规方面现状

目前，中国污染场地方面的法律法规还很不完善。有关的法律法规多散见于一些法律法规的条文中，如《宪法》、《刑法》、《环境保护法》、《土地管理法》、《固体废弃物污染防治法》、《废弃危险化学品污染环境防治办法》、《水土保持法》、《土地复垦条例》、《城市房地产开发经营管理条例》。《宪法》只是规定了合理利用土地和防止土壤污染的粗放原则。《刑法》则对一些可能造成土壤污染的行为规定了相应的刑事责任。《固体废弃物污染防治法》规定固体废弃物是指一般固体废物、城市垃圾和工业固体废弃物，而并没有具体指出污染土地。《固体废弃物污染防治法》第35条规定，“产生工业固体废物的单位需要终止的，应当事先对工业固体废物的贮存、处置的设施、场所采取污染防治措施”，条款还指出了当事人的义务和费用承担方。

然而，与污染土地有关的法律法规缺乏系统性和不一致性，并且没有一个专门针对土壤污染法规。而且现有的法律规定还非常笼统，尚缺乏具可操作的细则和有威慑力的责任追究条款。对于土壤污染中具体的控制和预防要求及措施，这些文件的指导作用及约束力还远远不够。制定专门的《土壤污染防治法》已成为当务之急。环保部正在力争将土壤污染防治法的制定工作列入全国人大的立法计划中去[7]。

近年来，针对中国污染土地的管理，国家出台了一系列专门的文件及规定：原国家环保总局（现环境保护部）2004年发布了《关于切实做好企业搬迁过程中环境污染防治工作的通知》；2008年又发布了《关于加强土壤污染防治工作的意见》（环发[2008]48号）。原国家环保总局2004年发出的通知并非强制性的法规，在可操作性方面也还不够具体，但仍然在一定程度上推动了城市工业企业搬迁场地的污染控制和管理。2008年环境保护部又发布的《关于加强土壤污染防治工作的意见》，要求各有关部门和单位充分认识加强土壤污染防治的重要性和紧迫性，明确了土壤污染防治的指导思想、基本原则、主要目标及土壤污染防治的重点领域，提出了强化土壤污染防治工作的措施。该文件把“建立健全土壤污染防治法律法规和标准体系”作为突出土壤污染防治的重点领域之一。然而，考虑到土地污染对中国发展的重要影响，这些文件尚且不能发挥一部真正的土壤污染防治法的规制作用。

2.2 污染场地技术标准体系方面现状

污染场地方面的技术标准同样是土地污染防治的标准体系完善中的不可或缺的组成部分。目前，中国在土壤污染监测监控、环境风险评价及土壤修复技术等方面还没有建立完备的技术指南及标准，一系列暂行管理标准和技术指导方针还在试用或起草过程中[8]，比如：《展览会用地土壤环境质量评价标准（上海世博会暂行）》（HJ350－2007）；监测标准：《土壤环境监测技术规范》（HJ／T 166－2004）、《地下水环境监测技术规范》（HJ／T164－2004）和水利部《水环境监测规范》（SL219－98）；质量标准：《地下水质量标准》（GB／T14848－93）、《土壤环境质量标准》（GB15618－1995）、《工业企业土壤环境质量基准》（HJ／T25－1999）。

土壤环境质量标准体系的建立是《土壤污染防治法》的重要组成部分，是全国土壤环境管理、土壤污染修复工作的重要依据[9]，是《土壤环境质量标准》的全面修订工作也在紧张进行中，一系列的场地管理标准也正在酝酿出台[10]，包括《污染场地土壤环境管理暂行办法》（2009）、《污染场地环境监测技术导则》（2010）、《污染场地风险评估技术导则》（2009）和《污染场地土壤修复技术导则》（2009）等，这些标准目前正处于审阅、研讨与修订中。

2.3 地方在污染场地方面的法规

建立地方法规，对于中国这样地域广阔，土壤类型众多，土壤性质复杂多样，自然地理条件差异大，经济水平发展不均衡的国家，显得尤为必要。某些发展较快、经济实力较强的省市已经开展了一些探索，根据污染场地开发利用过程中环境管理和土壤修复的需要，分别制定出台了相关的政策[9]。

2006年3月，浙江省颁布了《浙江省固体废物污染环境防治条例》，规定对污染土壤要实行环境风险评估和修复制度。2007年1月，北京市环保局印发了《场地环境评价导则》，规范了在北京市范围内从事场地环境调查、评价的工作程序和技术方法。2007年5月，重庆市颁布了《重庆市环境保护条例》，规定生产经营单位在转产或搬迁前，应当清除遗留的有毒有害原料或排放的有毒有害物质，并对被污染的土壤进行治理。2008年6月重庆市政府又印发了《关于加强我市工业企业原址污染场地治理修复工作的通知》（渝办发[2008]208号），提出了要严格执行污染场地的风险评估。2007年，沈阳市环保局、沈阳市规划和国土资源局联合印发了《沈阳市污染场地环境治理及修复管理办法（试行）》（沈环保[2007]87号），对污染场地的评估与认定进行了规定。这些法规政策的出台为当地污染场地的再开发奠定了坚实基础。

3 结语

污染场地的环境修复和再开发在中国尚属新生事物。污染土地的预防、控制以及污染土地修复都还需要很大程度的完善与提高。总体看来，中国在很多方面存在不足：法律法规有待健全和完善（包括事前和事后责任及风险），需要一部土壤污染防治专门法来明确土地污染和修复中的责任和义务，以便对所有利益相关方提供清晰准确的指导。

[1]周友亚，颜增光，郭观林，等.污染场地国家分类管理模式与方法[J].环境保护，2007（10）：32～35.

[2]EPA.EPA's Draft Report on the Environment－Better Protected Land[EB／OL].[2003－06－25].http：nlquery.epa.gov／epasearch／epasearch.

[3]Treasury Board of Canada Secretariat.Federal Contaminated Site Inventory[EB／OL].[2005－01－04].http：www.tbs－sct.gc.ca／dfrp－rbif／cs－sc／home－accueil.asp.

[4]NATO／CCMS Pilot Study.Evaluation of Demonstrated and E-merging Technologies for the Treatment of Contaminated Land Groundwater（pHaseⅢ）[R].NATO／CCMS Pilot Study，2003.

[5]State of the Environment Australia.Australia State of the Environment 2001[EB／OL].[2004－06－20].Http：／／www.deh.gov.au／soe／2001／glossary.htmL.

[6]弓俊微，张胜涛，天 军.我国污染场地的环境管理问题与对策研究[J].三峡环境与生态，2010，3（1）：51～54.

[7]赵娜娜，黄启飞，易爱华，等.我国污染场地的管理现状与对策研究[J].环境科学与技术，2006，29（12）：39～40.

[8]骆永明.中国污染场地修复的研究进展、问题与展望[J].环境监测管理与技术，2011，23（3）：1～6.

[9]张胜田，林玉锁，华小梅，等.中国污染场地管理面临的问题及对策[J].环境科学与管理，2007，32（6）：5～7.

[10]夏家淇，骆永明.我国土壤环境质量研究几个值得探讨的问题[J].生态与农村环境学报，2007，23（1）：1～6.