浅谈清代陋规横行的原因

2012-08-15顾渊明

黑龙江史志 2012年14期

顾渊明

（西华师范大学历史文化学院四川南充 637000）

“规”即规矩、规章的意思，可是它却与陋搭配在一起，并在有清一代泛滥，顾名思义陋规即丑陋的、鄙陋、不正当的规程，成为清代官场奉行的一个的规则，由此可见陋规正经历着从非法到半合法、从不可行到可行的过程，他作为当时政治体制的孽生物和补充物存在和发展着。

陋规问题，是清代吏治一大弊政，因其深入清代州县官场，并成为州县官维护其地方治理的不二选择，他们充斥州县官、胥吏之间，成为清代官场的一个突出现象。州县陋规，简而言之就是州县官凭着各自权利向下的各种需索，就是向自己的上级机关和人员贡献礼物和现金，或者为资金和自己的部属谋取私利和非法利益其项目与名称繁多；向府道、督抚进献三节两寿礼金，称为“礼规”或“常例”，向仆人致送为“门包”；向胥吏致送为“茶仪”。科举方面，有“棚规”等等。清朝承袭前朝积习，更兼本朝诸多常例，二百余年间虽屡兴屡革，但终难有较大成功，甚至有增无减，因为“鲜有不营胥私之吏”，直弄到人怨天怒，王朝寿终正寝。

一、清代沿袭明朝俸禄制度是陋规横行的一大原因

瞿同祖先生的《清代地方政府》对清代州县官的财政有着比较多的描述，清代州县官被描述为一人政府，州县政府的所有职能都有州县官一人负责，包括财政。州县政府没有自己的财政收入，州县官必须靠自己的收入来支付办公费用和个人开销；州县官的全部收入有两个方面：一是朝廷给的俸禄，二是陋规，它们共同构成州县官个人收入和一个县的所有财政收入，他们用这些支付衙门属员的工资和办公经费。[1]他们还用这些支付幕友和长随的工资，办公文具的费用，上级衙门名目繁多的摊捐以及迎来送往的费用等。

清制，财政收入经由州县征收的是田赋、杂税和地租三大项，田赋包括正赋、耗羡和漕粮；杂税各地不一；地租主要是政府拥有的官田收入。但它们“非一县可得而私”，根据《赋役全书》要求“尽征尽解”，全部上缴国家。政府发给州县官员正常的工资—薪俸，这是在典制上州县官员的主要收入。清初定立州县官员的薪俸时，沿用明代薪俸之规，官俸之薄，人称“亘古未有”。[2]顺治元年(1644年)官员按品级发放俸禄，从五品37.68两，正七品是27.49两。另外还有禄米12石。在此之外，中央岁给柴薪银从五品48两，七品36两。到雍正时代官员得到除薪俸（知州薪俸为80两，知县薪俸为45两）外，还能得到实质性的津贴——养廉银，知州的养廉银各省有别，从500两到2000两不等，其中云南的云龙州的知州养廉银全国最高2000两。最低的养廉银为500-600两，主要分布在直隶、四川、甘肃、广东、贵州等省。知县的养廉银在各省也高低有差，从400-2259两不等，在山西、安徽、贵州、四川等五省，知县的养廉银400-1000两，只有江苏、福建、广东、广西等九省才达到1400两。[3]康熙八年，有御史提出质疑：“若以知县论之，计每月支体3两零，一家一日粗食安饱，兼喂马匹，亦得费银五六钱，一月俸不足五六日之费，尚有二十余日将忍饥不食乎”。清政府在财政支出方面没有对州县官的薪俸给予考虑，安排不足。

这些薪水能达到或者满足知州和知县的私人及办公费用吗？除了养家他还要支付繁重的办公费用以及衙署幕友长随的薪水，而幕友的报酬是非常高的，周镐曾指出州县官的俸禄还不能支付一个幕友的薪水。汪辉祖也曾提出1760年以后幕友的薪水达到800两不等，甚至到1800年南海县幕友的薪俸达到1500-1900两不等。更何况一个知县一般聘请2-4个幕友，知县的收入远远不能满足幕友的聘请。

长随亦称家人、门丁，是主官的随从。清人何士祁认为：“别省用家丁十余人足矣。即赤紧之区，二十余人足矣。江南重在冬漕，漕粮多者，须用二三十人”。[4]这些人在州县“宅门内用事者，司阁者曰门上，司印曰金押，司应曰管厨；宅门外则仓有司仓，稍有办差，皆重任也。跟班一项，在署侍左右，出门供使令”。实际上为州县官具体事务的办事者。这些人“只有伙食供应，而无薪水，其地位与倡优同等，不齿于齐民，不能应考入仕。他们所担任的职务，如门上、稿案、钱粮、税契、监狱、监印、差总等却都是公事，尤其是门上和稿案二者，特为重要”。除此之外，他们还经常被官派遣出去督管某些事情，是“长随非在官之人，而所司皆在官之事”，因此有人将之比作天子之宦官，在州县中也是令上下左右瞩目的一批人物，其陋规收入也是不少，“上等长随每年所得高达10000-30000两，余则不过几百两”。

衙役薪俸之低，全靠陋规维持生计。康熙十四年前，嘉定县“衙胥以千数”。道光时，四川巴县衙役多至数千人。此问题至清末有些州县仍未解决，同治七年，御史陆百川上奏指出：“州县为亲民之官，所用吏胥本有定额，乃或贴写，或挂名，大邑每至二三千人，次者至少亦不下三四百人。夫此数千百人者，政之蠢，民之耄贼也。”[5]如清代巴县衙门衙役初定为103名，而后白役动以千记，光绪十三年布政使司与按察使司连衔上奏：‘各属衙役，繁缺者多至数千，简缺者亦不下数百’，可以说机构臃肿、人员庞大成为清代至后期最普遍的一种现象，衙役的俸禄也只是在6两银子左右，试想6两银子勉强能维持家人10天左右的生活，而十天后呢，衙役何以存活？只有靠州县官发以津贴和自己索取陋规维持生存。

很多史料记载，各类衙门书吏都没有薪水，其实并非如此。在清初，书吏都是“饭食银”的名义获得薪金的。《清朝文献通考》说，在刚开始确立薪金标准时，书吏是有薪金，到后来逐渐减少，据《咸宁县志》《会稽县志》等记载书吏在1662年以后薪金取消，再未恢复。还有下级衙门的书吏还要应付上级衙门的需索，如果向上级衙门呈交各种文件时，如不附上例费，那么上级衙门的书吏会以各种借口例如文件格式不对等形式故意刁难。书吏得不到薪酬，何以生存呢？其中重要收入来源就是例费即“陋规”，其实书吏索取陋规无非是像州县官那样重复低级别的向民众索取得陋规。因州县官自身无法支付书吏的生活之资，所以就默认树立以各种方式索取陋规，除非州县官能付其薪水，清代据记载只有刘衡曾这样做。

二、陋规的横行与统治者的态度有着密切关系

顺治康熙时期，战事不断，为了大量敛取军费，不仅削减州县官的俸禄，甚至停发其俸禄，这就使得地方官把目光放在隐蔽的羡耗和私派收入方面。康熙二十四年(1685年)，河北灵寿县知县陆陇其在奏疏中说：“自兵兴之际，司农告医，将存留款项尽行裁减，由是州县掣肘，贪墨无忌，私派公行，不可禁止。”[6]州县官为了尽忠职守和满足个人需求，而把手伸向俸禄以外的收入，虽然违法，但是情有可原，统治者法不责众，也只得放松监管。我们都知道康熙因其性格原因，朝廷在平定内乱之后，采取以怀柔治国之策略，对州县官收受陋规采取默认的态度，康熙也认识到“所谓廉吏者，亦非一文不取之谓。如州县官止取一分火耗，此外不取，便称好官。”康熙六十一年(1722年)九月，他和身边的臣子谈到陕西巡抚奏请用火耗弥补亏空一事说“火耗一项，特以州县官用度不敷，故止于正项之外，量加些微，原是私事。”他甚至说：“外边汉官有一定规礼，朕管不得。”康熙四十三年(1704年)十一月二十二日，曹寅在奏折里向清圣祖罗列两淮盐课的院费、省费、司费和杂费四大项陋规，其中仅送江苏省督、抚、司、道等各衙门的规礼即达三万四千五百余两，皇帝却批示：“此一款去不得。必深得罪于督抚，银数无多，何苦积害。”[7]正是由于统治者疏于管理，陋规在官场十分盛行，“文武官员向下官索取陋规、节礼，州县必至横征私派”，康熙朝后期陋规有日趋泛滥之势。

到雍正时，不论火耗还是陋规在一定程度上都被规范化。国家开始正视公务员的公私需求，耗羡归公，增加公务员的俸禄，把耗羡转化为养廉银，希望以厚禄来打断公务员贪腐的思路。《清史稿·诺岷》有概要的记述：各直省征赋，正供外旧有耗羡，数多寡无定。州县以此供上官，给地方公用，而私其余。上官亦往往藉公用，檄州县提解，因以自私。康熙间，有议归公者，圣祖虑官体薄，有司失耗羡，虐取于民，地方公用无从取办，寝其议不行。诺岷至山西，值岁屡欠，仓库多亏空……二年，诺岷疏请将通省一岁所得耗银提存司库，以二十万两留补无着亏空，余分给各官养廉。各官体外复有养廉自此始。实行耗羡归公，在财政上的关键之点，此前，耗羡征收“皆系州县入己”，“官取之，官主之，不入于司农之会计”此后，将耗羡归于政府的正式财政收入，然后再用耗羡收入所得支发官员的养廉银等，以弥补官员正体的不足和地方财政的亏空。这也就是雍正帝所宣称的：“州县征收火耗，分送上司，各上司日用之资，皆取给于州……何如上司拨火耗以养州县。”他为防止中央各部向地方收受部费，因部费的最终来源仍是火耗，雍正采用了给吏、户、兵、刑、工五部尚书、侍郎发双俸，给兼管部务的大学士双份俸银和禄米，另拨“饭银”九万两给户部作养廉之用，对各部院司所属小京官也增加一定的俸银禄米。厚禄是雍正为治理陋规和官员肆意贪掠的制度模式，雍正还辅以严峻的刑法，他为此谕令全国，“倘再有私受规礼者，将该员置之重典，其该管之督抚，亦从重治罪。”于是各省陋规或次第裁革，或归公成为官吏养廉银的一部分，或将之前部分陋规改为交由藩库以充公费。雍正正是借助国家的强权，试图对陋规进行掌控，还是取得了一定的效果，部分陋规保留下来改成养廉银发放给盐务和关税的官吏们，另有一部分陋规经费上缴藩库，此外再需索陋规的行为即为不合法。

乾隆前期完成了对雍正耗羡归功的继承，从乾隆五年(1761年)开始责成户部订立各省《耗羡章程》，至乾隆七年(1763年)在保留火耗归公同时又加强户部的监管职能。但到了乾隆后期，国家对陋规的监管逐渐弱化，各色陋规再度泛滥，如《清史稿·食货志》载：“乾隆初，州县征收钱粮，尚多浮收之弊。其后诸弊丛生，初犹不过就解面浮收，未几，遂有折扣之法，每石折耗数升，渐增至五折、六折，余米竟收到二斗五升，小民病之。”清代皇帝虽然恪守祖宗遗训——节俭，乾隆后期，清代进入全盛之境，皇帝在取得文治武功的同时，不免骄纵，属于自律，不计其数的巡游、庆典等，大肆铺张，乾隆朝的侵贪大案大都与进贡有关，地方大员和高官显贵都竭尽所能的逢迎皇帝，仅以进贡论，各地谎报天降“祥瑞”事件都不免流于此，使得官场污浊之气更浓。到了嘉道，官员腐败更甚，以至鸦片战争后，本已入不敷出的财政收入更是雪上加霜，如据王庆云记载，道光三十年至咸丰二年(1850-1852年)的三年间，各省例外用款总计银2258万余两，其中除南河丰工耗去450万两外，有1808万两用于军需开支，占例外用款总数的80%。不要说勉强为百姓做些事情了，清廷在不断为了如何扩大财政收入和清剿各地风起云涌的农民起义而大肆向民众搜刮劫掠军费，社会更加动荡，更不要说去清减陋规了。