试论依法行政与档案管理

郝 国

（黑龙江省冰上训练中心 黑龙江 哈尔滨 150000）

依法行政反映了行政管理的一般规律，是当今世界各国公认的一项行政管理原则。在我国，一般认为其基本含义有：（1）行政机关的活动必须在宪法和法律范围内活动。第一，行政机关及其职权由宪法和法律加以设定，行政机关不得为自身设定职权；第二，任何行政法规、规章和行政活动都不得与宪法和法律相冲突；第三，没有宪法和法律的授权，行政机关不得限制、剥夺公民的权利，不得增加公民的特定的义务，也不得为任何特定的人设定特定的权利或免除特定的义务。（2）行政机关的管理活动应当规范化。第一，行政机关行使管理国家的和社会事务的行政权能必须规范化，不得随心所欲、反复无常；第二，行政活动不得违反行政机关自身作出的决定；第三，管理者（行政管理主体）与被管理者（行政管理相对人）的关系应以职权与责任、权利与义务的方式加以客观化。

行政管理是对国家事务的直接具体的组织、指挥和控制的过程，任何行政管理都以有效、合理地发挥人力为目标，实现这一目标可以采用多种方式，如可以通过给予一定的刺激(如奖励和处罚)，或者通过行政命令和强化纪律，或者通过合理地配置人力、设备、材料以及创造合理的环境等。但是上述种种方式都不可能形成有效合理行政的充分必要条件，其充分必要条件是整个行政管理体系及活动受法律调整和支配的状态，也就是要依法行政。这是由法律的特性和功能以及行政管理的性质所决定的。

档案管理与依法行政是紧密相联的。对于档案行政管理的主体来说，要做好档案工作，建设好有中国特色的社会主义档案事业，根本的途径也是要依法行政，依法管理档案事业。档案部门依法行政的重要内涵就是要做到依法治档，即依照《档案法》及其实施办法等法律法规归档、收集、移交、保管、保护、开放和提供利用档案，依法开展档案工作。评价依法行政依法治档的直观标准，就是看档案行政执法部门是否严格依照法定权限和法定程序行使法律赋予自身的职权，即依法作为；不能越权和滥用职权，不能不履行或不认真履行法定职责，即不能不作为和乱作为。从行政法法理角度讲，法律给了某个部门以行政管理权力的同时，也为其规定了相应的职责，权力与职责是一个问题的两个方面。行政机关行使权力的过程也就是履行职责的过程，公民可以按照自己的意愿放弃某些权利，但行政机关不能以任何借口放弃法定的权力，因为放弃的结果可能是不作为、渎职，依法治档首先要求档案部门自身要守法，在档案工作实践中，既要保证档案行政管理部门行政管理权力的实现，又要忠实履行和勇于承担自身的责任：所作所为应当既有利于维护国家利益，也有利于公民、法人和其他组织合法权益的实现。

分析影响档案部门实现依法行政依法治档的因素，主观方面主要还是观念和意识的问题，相对于以往习惯的靠行政命令办事来说，有些人会觉得依法办事束手束脚；客观方面主要包括：一是档案法律制度不够完善。一些工作急需的规章制度如档案分级管理，档案鉴定销毁、档案损坏赔偿等方面的规定迟迟没有出台，已出台的规章制度也没有适时加以修改调整；二是行政执法工作需要加强。行政执法队伍的综合素质需要进一步提升，行政执法水平和能力需要进一步提升，行政执法责任制需要进一步健全和落实。解决问题的主要途径应当对症下药：

首先是观念和意识要先行。也就是要从根本上转变档案工作人员特别是领导干部和行政执法人员对依法行政的观念和认识问题。我国社会长期以来多有人治传统而少有法治底蕴，因而当依法治国作为国策得以确立，依法行政成为行政机关主要的和重要的管理方式时，很多人的思维观念和意识并没有与时惧进，很多人感到不适应、不理解甚至曲解。现实生活中有人将“依法行政”简单理解为就是迅速建立各种规定。并用这些规定加大对违法行为的惩治力度；将“法治”简单理解为就是用法来治他人，违法行政引发群体事件的实例屡屡见诸媒介报端。殊不知，依法治国首先要依法治官，依法治权；依法行政也首先意味着行政机关要根据法定权限、依照法定程序办事：依法治档首先要求档案部门自身要学法懂法守法，自身要具备现代法治观念和意识。现代社会是法治社会，档案工作者特别是各级领导干部和行政执法人员不学法、不懂法、不守法，就不能真正做到依法办事，就不是一个称职的领导干部，不是一个称职的行政执法人员。认真学习各方面的法律法规知识，不断提高依法办事意识是推进依法行政依法治档的基础，其原因在于，自觉学法、懂法和守法才能更好履行法定职责，维护人民群众的根本利益，因为法律代表着人民群众的根本利益和长远利益，只有学法、懂法、守法，才能真正将服务意识转化为服务能力和水平，不断提高档案行政执法能力和水平；学法、懂法和守法能够帮助各级领导进行科学决策，而科学决策可以正确调整人与自然、人与人、人与组织、组织与组织之间的关系，实现行政效率的最大化；也只有学法，懂法，在从事具体的档案工作中才能够及时做出正确决策，科学地调整和应对各种纷繁复杂的局面和面临的挑战。

其次是制度建设要跟上。也就是要进一步提高立法质量。完善档案法律制度体系。有法可依是依法行政依法治档的前提，现行档案法律制度从数量上可以说大体上解决了“有法可依”的问题，但质量上还存着不尽如人意的地方。依法行政依法治档所依之“法”，除了档案法律、法规之外，还有大量行政规章和规范性文件。但立法质量不高、重复立法、迟滞立法、立法相互矛盾甚至打架等现象，在档案立法中也有所反映。如果长期依这样的“法”作为行政管理的依据，那么越依“法”行政，也就越偏离了法治的轨道，甚至回到人治的老路。因此，应当根据维护国家法制统一与尊严的原则，与时俱进地对现有档案法律制度进行认真的梳理，该废止的废止，该修改的列入计划修改，该制定的抓紧制定，使档案法律制度体系从数量和质量上都适应依法行政依法治档的要求。

再次是组织上要有保证。也就是要进一步加强档案行政执法队伍建设。严格行政执法是切实推进依法行政的关键，执法队伍建设是依法行政依法治档的组织保证，没有一支高素质的档案行政执法队伍就不能真正实现依法行政依法治档。同时档案部门在开展行政执法、行政复议、行政诉讼、行政处罚、行政许可、行政指导以及受理信访、来访等各种行政活动中，都要自觉依法行政，并虚心接受来自社会各方面的监督。