民办非企业组织的艰难之路

本刊记者 何晶

从李萌为本刊记者提供的“北京慧灵2012年登记民非专项日志”中可以看到，仅2012年前三个月，慧灵与包括国家民政部、北京市政府、市民政局和市残联在内的多个政府部门的接触，申请次数就达到了18次之多，甚至达到一日被拒三次的“记录”。

据国家民政部公布的2011年第四季度民政事业统计数据显示，全国注册的社会组织已超过45万个，其中社会团体25.3万个、民办非企业组织20.2万个、基金会2510个。由于注册门槛过高，全国像北京慧灵这样未能在政府注册登记为民办非企业身份的民间组织，只能在工商部门登记为企业，从事公益服务，按章纳税，压力颇大。

而更多未注册的民间草根N G O（Non-Governmental Organization），其数量远远大于这个统计数字，北京大学中国政府创新研究中心主任俞可平曾估计在中国其数量至少有300万。

注册和资金向来都是让草根NGO头疼的两大问题。

“蜗牛”申请路

北京慧灵的总部设在东四南大街演乐胡同110号，穿过朱红色的大门，时而能听见里面欢快的笑声。智障人士经常被比喻成“蜗牛”，因为他们与健全人相比，虽是在世上慢慢行走，但也愿享受美好风景。

2000年北京慧灵刚成立时，第一个服务点设在故宫北门的西北角。如今已发展到6个服务点，5个日间服务中心。在北京慧灵，他们把服务点称为“家庭”，李萌介绍说：“我们是模拟家庭式的，租一个两居或三居的房子，一个家庭有6名学员（智障人士）充当家庭成员，有员工模拟家庭妈妈和爸爸，给予学员生活上的支持。学员是我们的服务对象。”北京慧灵的理念就是通过推广社区化的服务模式，提高智障人士的生活品质。

北京慧灵成立12年以来，递交的民非申请总共达到了58次。慧灵还为此成立了一个专项申请四人小组，李萌任组长。在2012年的“专项日志”中可以看到，主管部门的反馈意见，主要可以归结为三条：一是，慧灵社区化管理的“分支机构”（即慧灵的各个日间服务中心）不符合民非企登记条例；二则是需要了解慧灵的资金来源和性质；还有新近被各区残联提得最多的理由就是：目前其辖区内类似北京慧灵服务类型的机构已经很多，需求已接近饱和。并给予的建议是“调整思路”。

注册和资金向来都是让草根NGO头疼的两大问题。

北京慧灵一直都是参考民非的财政制度，但以工商企业的身份上税。这样不尴不尬的处境，使慧灵不仅在开展大型活动时申请公共场所受影响，更重要的是，政府每年给予社会组织的资金和政策扶持几乎享受不到，李萌接受本刊记者采访时说。

目前北京慧灵的资金来源主要可分为两大部分，一部分是自己的创收：来源于学员收费、学员活动的收入，以及自己的活动筹款；另外一部分包括基金会的项目资金和一些社会捐助。“2011年的资金总额是150多万，其中来自国外基金的项目资金33万，但这不能用于日常运营。”

北京慧灵一直都在“创新思路”。据李萌介绍，2003年慧灵就尝试了适合智障人士就业的模式——“胡同游”，他们与国外旅行社签约，由学员自己接待外国游客和表演节目，学员可以从中获得一部分收入。2009年又面向全国的智障人士，为他们创立了一个自主生活的平台——蜗牛网。通过网络平台和实体活动（例如大型远足活动、亲子游、运动会等等）相配合提高智障人士及其家人的生活品质。“这个项目前三年是试水期，到今年8月份结束。之后项目支持的基金会要求我们自身能力进一步提升，以后的资助力度可能就没那么大了。”

而同样是注册为工商企业、专门为孤独症儿童服务的北京星星雨教育研究所，“在1993年注册时只有工商企业这一种选择，这些年也曾两次申请过注册民非，但也都没有获得通过。但随着全社会对于自闭症的认识和关注越来越多，星星雨做出品牌了。”“星星雨”的孙忠凯老师为本刊记者介绍，其所在的朝阳区民政局近年来都对它较为扶持，一般民非能够享受的优惠政策，星星雨基本可以获得，只是今年并未获得政府购买公共服务的份额。

北京慧灵之后还将继续申请民非，李萌也还在调整思路，今后申请的重点或许放到蜗牛网上，同时他们还和“星星雨”联合一起筹办了针对孤独症患者的服务机构“大福家”。

门槛到底有多高？

草根NGO的注册之难已非一日之寒。

上世纪80年代末，政府为了整顿NGO管理混乱的局面，颁布了《社会团体登记管理条例》，确立了民政部门和业务主管单位的双重管理制度，对社会组织的管理从此趋于规范和严格。

目前实施的是1998年重新修订和颁布的《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》，对社会组织（分为社会团体、民办非企业和基金会三类）的定义趋于宽泛，但仍规定其成立都必须有业务主管单位的同意，同时，对活动场所、资金来源和工作人员等硬件都有明确要求。

仅需业务主管单位这一项，就使众多的草根NGO望门槛兴叹。政府部门各有其出任业务主管单位的顾虑，或相互推诿。北京慧灵在最近几十次的申请活动中，“找遍了西城、东城、丰台、昌平、朝阳等区残联，没有一个愿意受理。”北京慧灵的创始人孟维娜对记者说。

但改革的尝试也在不断涌现：

从2008年起，深圳已经率先对社会组织管理进行探索，对工商经济类、社会福利类、公益慈善类三类社会组织实行“无主管登记”。

2010年2月，北京首次明确社会组织“直接登记”试点，中关村园区的社会组织设立可以直接向民政局登记，不再需要挂靠。

2010年6月，成都开展社会组织登记制度改革，工商经济类和社会福利类社会组织登记时，申请人可直接在登记管理机关办理登记手续。

从2012年1月1日开始，广州已经开始实施除依据国家法律法规规定需前置行政审批外，包括公益服务类、社会服务类在内的八类社会组织等可以直接向登记管理机关申请登记。

今年北京市则将试点推广到全市，规定工商经济类、公益慈善类、社会福利类、社会服务类等四大类组织可直接在民政部门登记注册。

但实际情况未必能有水到渠成之效果。南都公益基金会副秘书长刘洲鸿对本刊记者表示，其实政府对民间NGO申请民非身份的门槛“并没有放低，基本上还是难获注册”。拿深圳市的试点来说，“深圳市还是很慎重，不是只要去注册就能获批。因为虽然不用找政府部门做业务主管，但实际上这个业务主管的责任就落到了民政部门自己身上，还是没有打破所谓的双层管理。”

清华大学创新与社会责任研究中心主任邓国胜教授接受本刊记者采访时则表示，总体而言，广东的政策还是取得了一定成效，直接登记的社会组织数量不断增长。目前，北京也适度放开了申请工作。“不过，北京只对部分类型、部分社会组织有所放开。主要原因还是担心社会组织登记放得太开，监管跟不上，反而容易出问题。”

北京只对部分类型、部分社会组织有所放开。主要原因还是担心社会组织登记放得太开，监管跟不上，反而容易出问题。

刘洲鸿还指出，最重要的是上位法要突破管理体制。诸如《民办非企业单位登记管理暂行条例》等其中早已不适应现今情况的条例规定，是否应该及时修订。民政部部长李立国在今年全国两会上说，从2005年开始，在代表建议和委员提案中，就已有大量促进《慈善法》立法的内容。民政部将继续积极参与和推动此项工作的展开。

2011年9月，北京慧灵为学员们组织的运动会。供图/北京慧灵

申请背后的资源困境

其实，北京慧灵这两年积极申请民非身份还有一个重要的原因。近几年，随着中国经济的发展和欧美自身经济危机等的情况，各发达国家纷纷缩减了对外援助预算，如英国国际发展部已在2011年停止对华经济援助。北京慧灵在国外基金会能够申请的项目资金越来越少，在国内又得不到政府支持，因此只能转而积极申请民非，争取政府资源。

合法身份与NGO的经费来源是紧密相连的。更多的草根NGO因为没有合法身份，更谈不上免税资格，国内本身公益慈善资源分布不平衡，原本还可寄望于境外资金，如今则面临更艰难的境地。近两年，资源困境越发凸显，越来越多的草根NGO处于关闭或停滞不前的状态。

2009年底，蜗牛网项目启动仪式。 供图/北京慧灵

至于进一步降低社会组织的申请门槛，能否改善这种情况，刘洲鸿对记者说：“现在还不好说，但是如果放开，至少这些慈善机构都有了平等的起点，有了平等竞争的机会。”进而促使公益慈善机构提高公开透明度和工作效率等，也能激发公众的捐赠热情。2010年中国的社会捐赠总额已达700亿，“这对于增加公益资源的总量，和促进整体行业的发展，都有好处。”

“登记注册只是社会组织发展的条件之一。资金困境是全世界社会组织都面临的挑战。登记为民非，本身并不能缓解困境。只是由于有合法身份，可以获得减免税资格，有条件得到政府购买公共服务的资格。”邓国胜教授对此发表的看法侧重点有所不同，“资源分布不均，这不可避免。优胜劣汰。关键是机会公平，政府购买公共服务时程序正义，公开透明。”

我国的政府购买公共服务的实践刚刚起步。［政府购买公共服务，是指政府机关及公共部门按照法定程序，将原来由政府直接承担的公共服务事项，以合同方式交给有资质的社会组织（包括民营企业）完成。政府对社会组织提供服务的数量和质量进行评估后支付服务费用。］

2010年9月，广州市召开了一次政府购买社会服务供需见面会，广州市20条街道、34家社工服务机构同时参加。这是政府机构第一次举办与民办社工机构的洽谈会。

在2011年3月28日下发的“北京市民政局关于印发《北京市2011年政府购买社会组织公益服务项目目录》的通知”中可以看到，2011年北京市民政局“围绕服务民生类、公益服务组团类、专业服务类、培育发展类、参与社会管理类五大方面购买600项社会组织公益服务项目”。

但随之购买目录不明晰、买卖双方权责不清、公共服务市场发育困难等问题也渐渐浮出水面。

随着政府角色逐渐从大包大揽的“全能型”，向着分工精细的“服务型”转变，政府购买公共服务的进一步规范和发展将被提上日程。

温家宝总理在今年《政府工作报告》上明确提出“要理顺政府和社会组织的关系”，他同时在3月19日举行的第十三次全国民政会议上提出，相比之下，我国的社会管理和公共服务体制改革相对滞后，公共管理服务还不能满足人们的期待和愿望。政府的事务性管理工作、适合通过市场和社会提供的公共服务，可以适当的方式交给社会组织、中介机构、社区等基层组织承担，降低服务成本，提高服务效率和质量。

这对于数量巨大的草根NGO来说，不啻为一个好消息，但对于它们自身来说，“仍需进一步地提升专业性、公开透明度和管理水平等各个方面。但最重要的还是要解决资源的问题，有了资源，这个行业才能吸引人才进来，行业水平才能逐渐提升。”刘洲鸿说。