湘江流域重金属污染防治中政府责任的完善

[摘 要]在湘江流域重金属污染中，政府环境责任缺失是关键，上级政府对下级政府环保职能弱化，地方政府间各扫门前雪，政府部门间主体林立、多头管理、责权不清，因此有必要实施上级政府对下级政府运用强有力的制约手段——“区域限批”，加强地方政府间跨界重金属污染防治和监管，改变政府各部门之间的关系，一改环保部门的“统一监管”为“综合协调”，以期改善湘江流域重金属污染防治问题。

[关键词]政府环境责任；重金属污染；区域限批

近年来，湘江流域相继发生了株洲霞湾镉污染、岳阳新墙河砷污染、浏阳镉污染以及原湖南铁合金集团有限公司非法转移铬渣等多起重金属污染事件。这些事件表明，湘江流域的个别地方政府在规范经济发展、招商引资和兴办建设项目时，由于利益驱动，唯GDP的增长，忽视了对环境资源的保护，甚至忽视了人们群众的生命和健康。2010年夏天，由于境内企业污染严重，且不执行上级的淘汰关停指令，耒阳市被湖南省环保厅处以重罚并通报全省，这是湖南省迄今对县级政府作出的最严厉环境处罚，亦显示了湖南省政府整肃湘江重金属污染的坚定决心。曾经是“漫江碧透，百舸争流”的湘江，如今是中国重金属污染最为严重的河流之一，数十年的污染史与治理史相伴相随，各路专家开出的药方五花八门，但越治理越严峻的现状令人担忧，究其原因，除了外部原因——资金空缺巨大及技术尚未成熟，归根到底是政府环境责任的缺失。[1]

政府环境责任，是指政府在环境管理领域的责任，即国家行政机关及其执行公务的人员根据环境管理需要和政府的职能定位所确定的分内应做的事，以及没有做或没有做好分内应做的事所承担的不利后果。[2]在实施环境资源保护法律方面，不少地方政府存在行政不作为或乱作为。如何解决这个问题，笔者认为应该从以下几个角度入手。

一、上下级政府间应运用强有力的制约手段——“区域限批”

“区域限批”是指如果一家企业或一个地区出现严重环保违规事件，环保部门有权暂停这一企业或这一地区所有新建项目的审批，直至该企业或该地区完成整改。[3]区域限批制度对促进我国生态文明建设，用行政手段平衡经济效益和环境保护，使我国环境法制建设收到了很好的社会效果，实现了法律效果、社会效果、政治效果的高效统一。区域限批被认为是一种行政处罚手段，通过实施区域限批来促进产业结构的调整，实施国家的宏观调控政策。该制度是环保部门能动用的最大限度的行政手段，对我国生态文明建设起到非常重要的作用。

在湖南省政府对耒阳市政府作出“最严厉的处罚”前，湖南省环保厅两次致函衡阳市人民政府，建议对耒阳市遥田镇隐患企业采取整治措施。按照此建议，2009年10月以来，衡阳市人民政府、衡阳市环保局、衡阳市监察局等先后8次发文，要求耒阳市对所属遥田镇多家非法企业实施淘汰关闭，但均未得到有效执行。直到6月18日，省环保厅向全省环保系统通报，暂停耒阳市除环境污染治理项目以外的建设项目环境影响评价文件审批，暂停安排耒阳市环保专项资金，由主管副省长约谈耒阳市政府主要负责人之后，耒阳市人民政府才下发文件，对遥田镇境内非法企业实施取缔关闭。

在环境执法上，个别基层领导对环保有些漠然。像省政府对耒阳市的环境处罚，上级政府将地方经济增长直接跟环境保护挂钩，才能最有力地制约地方政府的环境违法行为。2007年1月10日国家环保总局首次运用“区域限批”，取得了明显效果。2007年4月，湘潭县因为对湘江流域一家企业越权审批成为湖南“区域限批”的首个以身试法者，之后半年多时间，湘潭县所有项目一律不批。上级政府应该好好把握“区域限批”这把利剑，从而遏制湘江流域一些地方政府在“唯GDP”发展观指导下的强烈的发展冲动而导致的重金属污染。

二、地方政府间应加强跨界重金属污染防治和监管

在湘江重金属污染问题中，作为“有色金属之乡”的湖南的传统工业重镇衡阳、株洲、湘潭均在湘江沿线，郴州则是重要的矿产资源采冶区。长期以来的一个观点是，如果要彻底根治湘江工业污染，只有把这些工业区都关掉，但这样做将使湖南的经济塌下半边。因此，湘江流域重金属污染问题历经了一段漫长而艰难的“U”型曲线——从被重视，到被忽视，然后再被重视。

跨界重金属污染防治和监管是指省政府会同湘江流域各地政府磋商防治跨界重金属污染的一系列措施。[4]湘江流域重金属污染史与治理史相伴相随数十年了，涉及永州、衡阳、湘潭、株洲、长沙5市，单靠某个市的力量，不能解决问题。因此，跨界重金属污染防治和监管是合作式和责任性环境监管的一种形式。

对于湘江流域的重金属污染，省政府应制定规定,规定湘江流域各地政府应当积极治理本行政区内的环境污染，防治重金属污染。并会同湘江流域各地政府制定跨界重金属污染质量考核办法。将环境监测、定期发布环境状况公报、限期治理、污染物排放总量控制、“行政限批”、环保基础设施建设和监管、企业环保信用信息管理、环境应急管理、公布严重违法排污者、联合执法、违法者改正方案等一般性的环境监管制度运用到湘江流域重金属污染防治中，可以加强5市政府的合作性、参与性、回应性和责任性，并有效地干预污染严重的经济活动，达到防治目的。

三、政府职能部门间应加强协调，一改环保部门“统一监管”为“综合协调”

在湘江流域，环境治理遭遇着各种各样的瓶颈。从重金属污染防治而言，就面临着“九龙治水”的尴尬：水利部门负责水量调度，环保部门负责水污染治理，农业部门负责水生生物保护，林业部门负责湿地资源的保护，由此造成了利益上的冲突和管理上的漏洞以及责任的不明晰。水资源本来是一个整体的生态系统，人为将其分割，势必造成链条断裂。而各地政府在环境管理过程中，多多少少也存在着问题。长期以来实行的干部政绩考核制度过度偏重干部任期内的GDP增长指标，忽视环境与资源方面的指标，如国土资源局、城建部门、工商部门等部门在审批一项对环境有损害，需经过严格的环境影响评价程序并获得国家环保部审批同意的，但有利于当地经济增长的大企业项目时，基本都是先考虑项目可能产生的经济效应，而给企业开“绿灯”——未批先建、“先上车、后买票”。

在环境保护法律、法规中，对环境保护行政主管部门如何监督其他部门，拥有哪些监督权均没有作出具体规定，致使环境保护行政主管部门没能真正地对环境实行统一监督管理。现实中，几乎无一例外的在污染事件发生后，环保部门才出面作出罚款、关停、取缔等处理。湘江流域重金属污染亦然，像浏阳镉污染事件，2004年，长沙湘和化工厂的民营企业在镇头镇双桥村建成投产时，为了当地经济GDP的增长，政府声称他们引进的是一家“无污染、零排放”、只是“生产饲料添加剂”的企业，直到环境污染后果越来越严重，谎言被彻底揭穿后，才引起重视，企业责令停产、失职官员落马、环境治理展开……

在湘江流域重金属污染防治过程中，要有效地监督和制约政府的环境失职行为，可从政策上进行干预，调整环保部门的职能，让其“说得算”。改环保部门的统一监督管理职能为“综合协调、分工负责”制，让环保部门摆脱“说了不算”的尴尬境地。[5]一方面由于环保部门与其它部门的执法地位平等，环保部门无权干涉其他部门的经济发展规划、行政审批、拨款、招商引资等事物，这使环保部门“统”不起来。另一方面，各分管部门总认为环保部门才是环境保护的主角，自己是配角，有了成绩也是环保部门的，因而并不积极履行法定的环保职责。一旦出了环境事故，环保部门这个“统管部门”就变成了“全管部门”，责任都由环保部门担，别的部门撇得干干净净。而将“统一监管”变为“综合协调”后，环保部门的职责在于统筹协调、指导、监督和服务，解决了由于环境管理问题在政府各部门之间引起的一些不必要的误会和矛盾，也有利于将政府环保职能同政府的其他公共职能更好地结合起来，使湘江流域的重金属污染防治工作顺利进行。

四、结语

第一个“十二五”专项规划——《重金属污染综合防治“十二五”规划》近日获国务院正式批复。《规划》要求,到2015年,重点区域铅、汞、铬、镉和类金属砷等重金属污染物的排放要比2007年削减15%。十二五规划纲要第二十四章第二节防范环境风险中强调：加强重金属污染综合治理，以湘江流域為重点，开展重金属污染治理与修复试点示范。湘江是中国重金属污染最严重的区域，它承载了中国60%以上的污染。作为湖南的母亲河，湘江和湘江流域重金属污染的后果越来越严重。关于湘江流域重金属污染的防治，本文从政府环境责任角度入手，提出了上下级政府、地方政府间、政府职能部门间所存在的问题，一一对应找到解决问题的对策，为有效地防治湘江流域重金属污染，贯彻落实十二五规划提出一定的参考。盼通过共同的努力，“鹰击长空，鱼翔浅底，万类霜天竞自由”的湘江美景不久之后，能真实的呈现在我们当代人的眼前。

[参考文献]

[1]南方都市报：“湘江镉污染再调查：工厂关闭后的污染比之前严重”，广州，2010-11-3.

[2]缪仲妮.政府环境责任问题研究[D].华东政法大学硕士论文，2010-6.

[3]周仕凭.化解地方保护主义的良方——地方环保部门热评‘区域限批[J].绿叶.2007,(1).

[4]杨华国.胡萝卜加棒，以制度规范政府环保履职[J].绿叶.2011,(1).

[5]邓旸.理顺职能,确保政府环保履职的统一性[J].绿叶,2011,(1).

[作者简介]李萍，女，湖南邵阳人，中南林业科技大学学生，研究方向：行政法与林业法。