为社会提供一部切实可行的《著作权法》——访国家版权局法规司司长王自强

本刊记者 高 方

3月31日，新闻出版总署（国家版权局）就《著作权法》（修改草案）向社会公开征求意见以来，引起了社会各界的广泛关注和热议，部分著作权人及专家学者对修改草案的第46、48、60、69和第70条等条款的设计提出了质疑。草案起草者如何面对这些质疑，以及为什么要做出这样的制度设计?本刊带着这些问题专访了新闻出版总署（国家版权局）法规司司长、《著作权法》修订工作领导小组办公室主任王自强。

集思广益 解决问题

《传媒》：《著作权法》是1990年9月7日颁布的，至今已有22个年头。在22年间，共修改了两次。本次是对《著作权法》的第三次修改，请您谈谈此次《著作权法》修改的背景与必要性。

王自强：《著作权法》自颁布至今22年来，我们国家无论是政治、经济和文化领域，还是社会环境都发生了很大的变化。在22年间，《著作权法》一共修改过两次，第一次是2001年10月，为了满足加入世界贸易组织有关保护知识产权的基本要求而修法；第二次是2010年2月，为了履行世界贸易组织有关中美知识产权争端的裁定而修法。这两次修法有两个特点：一是具有被动性，即两次修法都是与世界贸易组织有关，是为了满足入世要求、履行世贸裁定而修法；二是具有局部性，两次修法以满足入世条件、履行世贸裁定为前提，都只对《著作权法》进行了局部调整。所以说，20多年来我国还未主动、全面、系统地修改过《著作权法》。但随着科学技术的迅猛发展，以及我国市场经济制度的建立，著作权法律制度的相对稳定性与科学技术、社会变革不断发展的动态性已经形成了极大的反差，现行的《著作权法》已经难以适应我国政治、经济、文化和社会事业不断发展变化的新形势，因此，修改《著作权法》势在必行。

关于《著作权法》修改的必要性，第一，是适应中国社会转型、经济转轨的现实需要。我国现行《著作权法》是在计划经济条件下制定的，其制度设计带有强烈的计划经济烙印。改革开放30年来，我国已成功实现社会转型和经济转轨，建立起了具有中国特色的市场经济制度。因此，对建立在计划经济基础上的法律制度应做出相应调整。第二，是科学技术迅猛发展的需要。著作权是市场经济和科学技术发展的产物，历史上每一次相关重大技术的发明和运用，都对作品的创作和传播方式带来革命性的变化。当今世界的数字和网络技术的发展，已经对现行著作权保护制度形成了新的挑战，要适应这种情况就必须对现行的《著作权法》进行相应的调整。第三，是适应经济全球一体化进程的需要。温家宝总理多次强调，“世界未来的竞争是知识产权的竞争”，在当前国际经贸交流中，知识产权已成为重要的载体，提高知识产权的创新能力和保护水平，已经成为世界各国把握科技发展和经贸交流制高点的制度保障，要进一步深化对外开放，在经济全球一体化进程不断深入的形势下掌握主动权，必须对包括《著作权法》在内的知识产权法律制度进行适时的调整。第四，是贯彻党的六中全会精神的需要。党的十七届六中全会作出了推动社会主义文化大发展大繁荣的重大决策，并提出要将文化产业作为国民经济的支柱性产业来发展，《著作权法》既是文化智力资源的保障法，也是文化产业的促进法，进一步完善《著作权法》有利于推动社会主义文化大发展大繁荣。

《传媒》：新闻出版总署（国家版权局）作为《著作权法》修改草案的起草部门，在制定修改草案的过程中有哪些具体的工作思路？

王自强：新闻出版总署（国家版权局）作为本次修改《著作权法》基础工作的承担者，在修法过程中的基本思路是：坚持一个理念、遵循三个原则、追求三个效果。

所谓坚持一个理念，即“集思广益、解决问题”。集思广益是指修法工作必须要有广泛的民意基础和各方面利益主体的共同参与，充分听取社会各界的意见、广集各方智慧，秉承公开透明的原则，保证修法工作在阳光下进行。要认真听取各方面的意见，特别是反对意见，一部法律只有具备了广泛的民意基础，在实践中才能得到有效实施；解决问题是指制定法律不是为了好看，也不是进行理论探讨和学术交流，而是在于调节利益关系、规范社会行为。修法工作必须从实际出发，找出并找准目前我国著作权保护面临的突出问题，经过深入分析、反复论证，拿出解决问题的可行方案，立足解决当前我国在著作权保护方面存在的突出问题。

所谓遵循三个原则，首先是独立性原则，就是要立足中国国情、反映中国现实、结合中国实际、解决中国问题。本次修法必须从中国实际出发，扎根于国情本身。其次是平衡性原则，就是要妥善处理好创作者、传播者和社会公众三者的利益平衡。著作权法律制度是调整作品创作、传播和消费利益关系链的基本法律，本次修法一定要在保护著作权的基本前提下，在权利人、使用者和社会公众之间建立一个平衡点，既要保护创造、鼓励传播，也要促进消费，满足广大公众的精神文化需求。最后是国际性原则，著作权作为一种特殊的无形财产权，其行使可在不同的地域和空间进行，因此其保护需要广泛的国际合作，遵循共同的规则。大家都知道，我国是国际公约的成员，同时又是目前世界发展势头最好的发展中国家，我国在知识产权保护方面的作为备受国际社会关注。因此，我们的修法工作必须符合国际通行的规则，履行我们的义务，增强国际共识，做一个负责任的大国。

所谓追求三个效果，一是追求高效率，是指本次修改《著作权法》要争取在较短的时间内完成。《著作权法》颁布22年来经历了两次修改，基本每10年修订一次，然而科学技术飞速地发展，经济全球化的步伐加快，知识产权的竞争更加激烈，所以我们必须加快速度修改法律，不能再用10年时间完成修法工作；二是追求高质量，就是要注重法律的实用性，修改法律的重点是解决问题，要针对中国著作权保护存在的突出问题拿出解决方案，通过不懈努力使《著作权法》在质量上登上新台阶；三是追求高水平，就是保证修改后的法律要有适度的前瞻性，要适应国际国内经济、文化、科技和社会的发展趋势，使修法工作面向世界、面向未来、面向现代化，使修改后的《著作权法》是一部既能解决中国问题，又能符合国际发展趋势的高水平法律。

著作权是私权 但不仅仅是私权

《传媒》：修改草案从形式和内容上与现行《著作权法》相比，发生了哪些变化？报纸、期刊在修改草案中有何体现？

王自强：首先，从形式来看，对《著作权法》的体例结构做了较大调整。现行《著作权法》为6章、61条，修改草案则是8章、88条，而且逻辑结构也做了相应的调整；其次，从内容上讲，做了较大调整与补充，具体体现在3个方面：第一，权利人（包括作者、表演者、录音制作者和广播电视组织）的权利权项在不同程度上有所增加。比如，作者的权利中，画家增加了延续权、摄影作品增加了保护期；从出版者方面，增加了报刊的专有出版权限制性使用规定；从表演者方面，表演者增加了出租权；从录音制作者方面，唱片增加了广播权和表演权等；从广播电视组织方面，增加了信息网络传播权。第二，新修草案增加了实施过程中的可操作性，这方面也是引起社会热议最多的方面，具体体现在草案中的第46、48条（可以理解为44～48条），现行著作权法规定了在5种情形下，使用者可以不经著作权人同意使用其作品，但应当支付报酬。从22年的实践看，著作权人仅有的获酬权基本未得到保障，为了切实保护著作权人在法定许可条件下的获酬权，修改草案增加了适用法定许可的条件，让使用者在实际操作中必须承担相应的责任。另外，修改草案中的第60、70条，是大家热议的所谓的“被代理”，实际上是为了解决我们现在著作权交易市场乱象的问题，既保护著作权人的合法权利，又让愿意遵守法律的作品使用者解决海量授权难的困境，建立规范健康的著作权市场秩序，实现权利人和使用者双赢的局面。第三，加大了著作权保护力度。比如，增加了行政执法的强制措施，提高了侵权责任的赔偿标准，加大了侵权盗版的责任风险。

《传媒》：至4月30日公开征求意见结束，社会各界对《著作权法》修改草案的看法有很多，但主要还是集中在草案第46、48、60、69和第70条，您怎么看待大家对制度设计的争议？

王自强：从社会反馈的意见看，对上述5条规定的质疑，不同的利益主体，以及公众和学者从不同角度提出了各自的理由。根本的理由是认为：著作权是私权，这种私权“被限制”、“被代表”、“被定价”了。

“私有财产神圣不可侵犯”是西方市场经济国家的普世价值，但即使在西方市场经济国家，对待包括著作权在内的知识产权却破了个例。我们知道，现代著作权保护制度起源于西方市场经济国家，英国1709年的《安娜女王法》在出台之时，就确立了非常明确的原则，即每部作品只有一定的保护期，到了一定的年限，作品就会进入公有领域；在特定的情况下，社会和公众可以不经著作权人同意、也不向著作权人支付报酬来使用作品。

著作权法律制度之所以如此设计，有其特定的理论依据。第一，任何受《著作权法》保护的智力成果（作品）都是在前人智力成果的基础上产生的，也就是说任何一部作品在创作时，均要借鉴前人的智力成果，我们也都能在已经存在的作品中找到影子，凝聚了前人的或思想、或观点、或方法、或表达等智慧；第二，受《著作权法》保护的智力成果，是全人类宝贵的精神财富，在尊重著作权人基本权利的前提下，要促进这些作品的广泛传播，使广大公众最大限度地分享这些财富。从这层意义来看“著作权是私权，但不仅仅是私权”这种说法，也不难理解了。

更注重现实操作性

《传媒》：您说的对新修草案的质疑声音中有“被限制、被代表、被定价”3个关键词，能否一一为大家解读？

王自强：所谓“被限制”其实是著作权法律制度中的一个重要的制度设计，在国际公约和各国法律中都有明确规定，称之为“权利的限制与例外”。这套制度设计是以不损害著作权人的正当权益为基本前提的。“限制和例外”有两种情形，一是“合理使用”，即在特定情况下公众可以不经著作权人许可，也不向著作权人支付报酬而使用其作品；二是“非自愿许可”，包括法定许可和强制许可，即在特定情况下作品使用者可以不经著作权人许可使用作品，但必须向著作权人支付报酬。

目前，部分著作权人和学者对“被限制”的质疑，不是对“法定许可”制度的质疑，而是质疑草案取消现行《著作权法》有关录音法定许可条款中的“著作权人声明不许使用的除外”的规定。首先从逻辑上讲，如果允许著作权人声明保留，那么设定“法定许可”制度的立法意图就无法实现；其次从法律规定看，相关国际公约允许对音乐作品的著作权进行限制，很多国家也作出这样的限制，但都没有允许著作权人通过声明的方式保留权利。因此，草案参照国际公约以及相关国家的立法实践，对“法定许可”制度进行了相应调整，去掉了“权利人声明不得使用”的规定，更加符合国际社会的通行惯例，也有利于在保护作者正当权利的前提下促进作品的传播。

《传媒》：所谓“被代表”，是有的著作权人和学者提出行使权利应由著作权人自己做主，矛头直指第60条和第70条的规定。请您给我们做个解读。

王自强：回答这个问题就不得不涉及“集体管理”的概念。集体管理制度是著作权保护的一项重要制度，而集体管理组织则是著作权人为了维护其难以行使或无法控制的权利成立的维权自治组织。所谓著作权人难以行使和无法控制的权利，是指著作权人明明知道自己的作品被众多的市场主体经营性使用，自己又不清楚谁在具体使用，也控制不了这种使用，且不能从这些使用中获得相应报酬的权利。在针对特定权利在特定使用方式前提下，著作权人的权利只有“被代表”才能达到维权的目的。

大家可能还记得前年年初，中国作家协会和中国文字著作协会高调谴责谷歌数字图书馆将中国8万多位作者的21万部作品进行了复制的行为，谷歌公司对此发表声明向中国作家协会赔礼道歉，并表示愿意与中国作家协会和中国文字著作协会就此问题进行协商。进行了两轮谈判后，谷歌公司在约定好进行第三轮谈判之前突然不辞而别，其原因在于谷歌公司吃准了中国作协和中国文字著作权协会对8万多位作者不具有代表性，中国作协和中国文字著作权协会诉其侵权得不到法律的支持。这就是在对特定权利特定使用方式前提下著作权人不“被代表”将会发生的结果。如果在这种特定情形下，著作权人不接受这种制度设计，坚持不“被代表”，那就又会回到在针对特定权利在特定使用方式前提下，著作权人既无法维权、作品使用（传播）者又不能保证使用作品的合法性的双重困境中。面对这样的困境，我们应该在制度建设上破解难题，设计一个既保护作者的合法利益，又促进产业健康发展，实现著作权人和作品使用者双赢的局面,最终让广大公众能够享受到源源不断的精神文化成果。草案第60条和第70条的规定就是基于破解著作权市场乱象，既保护作者合法权益，又保证愿意守法的作品使用（传播）者合法使用作品而设计的。

《传媒》：草案第69条规定，网络服务提供者为网络用户提供存储、搜索或者链接单纯的网络技术服务时，不承担与著作权或相关权有关的信息审查义务。这个条款引起了网友的广泛争论，如果这个条款通过，是不是意味着网站就可以公开地传播盗版了呢？比如说“百度文库”是否可以免责于盗版呢？

王自强：“百度文库”并不适用于草案中第69条的规定。69条规定单纯提供技术服务不承担审查义务，是国际通行的“避风港”制度，反映的是技术中立原则和过错原则。在实践中，作为单纯的技术服务者，是无法知道服务对象提供的内容是否侵权，审查也缺乏标准。因此，只提供不存在任何主观因素的单纯技术服务，不应该承担审查义务。而百度文库之所以不适用第69条，是因为它不是一个单纯的技术服务者，更多的是内容提供者。

此外，不承担审查义务和不承担注意义务是不同的概念。注意义务是指在通常情况下网络服务提供者对其提供服务的特定作品应该判断到可能会出现侵权的情形所应尽到的注意责任。比如，当网站发现某些明显带有侵权嫌疑的行为，即在同一时间出现大量同样的作品、同样的内容由不同人通过网络服务提供者的服务进行传播时，网络服务提供者就应该履行注意义务，判断其提供服务的作品是否侵权，否则就应该承担相应的法律责任。

《传媒》：我们知道，“被定价”是有的著作权人和学者提出作品卖多少钱应由著作权人自己做主，草案为什么要著作权人“被定价”？您怎么认为？

王自强：实际上，草案中“被定价”的情况只有“法定许可”和“集体管理”两种情形。在法定许可的情况下，使用者可以不经著作权人许可使用其作品，这样已经使著作权人失去了与使用者谈判价格的机会，如果任由使用者来定价，显然不合理，所以必须由一个与此没有利益关系的第三方给出价格。在集体管理的情况下，使用者通过“一揽子”许可协议获得集体管理组织的授权，使用费标准由使用者与集体管理组织协商谈判形成，这个标准对以同样方式使用作品的任意一个使用者都是公平适用的。因此，在“法定许可”和“集体管理”制度条件下，任何权利人及其作品都是平等的，既没有特殊的作品，也没有特殊的权利人。如果在这两种制度下权利人坚持不“被定价”，一定是对该两项制度的颠覆或否定。

归根结底，之所以产生这些质疑，主要原因是这些理由的逻辑起点出现了偏差，即将“著作权是私权”这种说法绝对化了，由此得出的“被限制”、“被代表”和“被定价”的结论，自然也就偏离了正确的方向。