浙江省农村水电财政投入研究

陈晓健

（浙江省水电管理中心，浙江 杭州 310009）

建国以来，浙江省农村水电经历了起步、壮大、快速发展等不同阶段，目前已开发农村水电站3175座，总装机370万kW，成为浙江省能源供应的重要组成部分。上世纪九十年代前，各级政府的财政投入是浙江农村水电建设的主要资金来源。进入九十年代后，浙江省进行了电源建设投资体制和电价机制改革，鼓励社会各界采用股份制、股份合作制等多种形式开发新电源，各级政府财政资金重点投资电网建设，近年来对农村水电财政投入相对不足。由于缺乏更新改造资金，目前浙江省运行30年以上老电站安全隐患严重，惠农支农作用逐步丧失。因此，为了促进农村水电可持续发展，对农村水电财政投入现状进行调研，提出增加政府财政投入的政策建议很有必要。

1 农村水电财政投入及使用情况

1.1 近年各级财政投入

笔者对近年浙江省农村水电各级政府财政投入情况进行了统计。2008～2010期间，浙江省农村水电建设国家财政投入资金分别为950万元、900万元和1000万元；省级财政投入资金分别为830万元、862万元和890万元；市级财政投入资金分别为0万元、260万元和204万元；县级（市、区）财政投入资金分别为610万元、888万元和2071万元。浙江省农村水电建设各级政府财政投入情况详见表1。

表1 浙江省农村水电建设各级政府财政投入情况

1.2 小水电管理费

除国家、省和地方财政每年投入资金外，上世纪90年代初开始，浙江省曾按照农村水电站售电收入的1%收取小水电管理费，所收取的小水电管理费按照省20%、市20%、县60%的比例提取，主要用于在建和已建小水电的防汛度汛、安全生产管理，“农村水电电气化县”等项目的前期工作和项目管理，以及关于小水电的专项规划、课题、统计、调研、业务培训等支出。进入新世纪，国家加强行政事业性收费管理，2006年浙江省取消小水电管理费。

1.3 财政投入使用

浙江省农村水电建设国家财政投入每年约1000万元，资金性质为项目基本建设资金，全部用于新建和改造农村水电站。浙江省财政每年划拨约1000万元资金用于全省农村水电建设，其中约90%的资金用于农村水电站新建和改造项目，其余10%用于农村水电行业管理相关课题、调研、电站年检等工作。市、县两级财政投入主要用于农村水电站新建和改造项目，以及农村水电行业管理费用，三项费用（3年累计）分别占两级财政投入总额的65%、24%和11%。

通过对浙江省农村水电财政投入使用情况的调查分析，笔者认为：①农村水电得到国家和地方各级财政的支持，但资金总量偏小。2008～2010国家和地方各级财政农村水电投入总额分别为2390万元、2910万元和4165万元。相比2010年全省水利约100亿的财政投入总量，农村水电获得的财政投入总量较小。②各级财政资金主要用于农村水电改造，用于加强农村水电站管理的投入偏少。③取消小水电管理费，浙江省部分小水电众多的山区县基层小水电管理机构工作经费大量减少，给农村水电管理带来了困难。

2 农村水电财政投入的必要性

2.1 农村水电是清洁能源的最重要组成部分

截止2010年底，浙江省累计建成电力装机5728万kW。2010年浙江省电力装机结构如图1所示。近些年来，浙江省核电、风电、太阳能、生物质能等可再生能源发展迅速，总装机容量不断增大，但农村水电（5万kW及以下水电站）仍是浙江省清洁能源的最重要组成部分，总装机达370万kW，年发电量109亿kWh，约占全省清洁能源装机容量的32%，当年社会用电量的4%。

农村水电作为绿色可再生能源，与其它可再生能源相比，具有技术成熟、成本经济、调度灵活等突出优势，对促进节能减排、生态省建设具有积极的推动作用。国家和地方各级政府在风电、太阳能等可再生能源领域都加大了财政投入和补助力度，而对于农村水电，作为可规模化发展的绿色可再生能源，也应加大财政投入来激励和推动其进一步发展。

2.2 小水电是农村重要的公共基础设施

浙江省农村水电站分布于全省9个市（除舟山、嘉兴外）66个县（市、区）。纵观浙江农村水电发展历程，农村水电在解决社会用电困难，促进水利建设，推动地方经济发展等方面为全省社会经济发展做出了重要贡献。进入新世纪，农村水电为浙江欠发达县经济社会发展做出了重要贡献。据统计，截止2010年底，浙江省共投产农村水电370万kW，其中1776座251万kW农村水电站位于25个欠发达山区县（浙江省共32个欠发达县），约占浙江省农村水电总装机的68%，总发电量77.2亿kWh，约占总发电量的71%，年产值约32.8亿元，年利税额约3亿元。农村水电仍是浙江众多乡村集体经济的重要支撑，是农村进行基础设施建设的重要资金来源，承担了部分本应由政府承担的提供公共产品和服务的支出，财政应进行补助。

2.3 农村水电站的更新改造亟待财政投入

浙江省1990年前投产农村水电站1438座，总装机69.9万kW，年发电量约17.8亿kWh。随着运行年数的增加，越来越多的老电站抵达报废年限，面临停产，惠农作用逐渐丧失。经统计，2002年以来浙江省累计报废农村水电站19.28万kW，约占同期新投产电站的9.7%。根据农村水电分年度投产数据预计，今后十年浙江省老电站数量和装机容量将持续增加，大量农村水电站亟待改造。但这些水电站基本以国有和镇、村集体所有为主（约占总数的85%），上网电价较低，资金积累少，加上信贷政策的限制，水电站更新改造实力较弱，因此需要对这些运行多年的农村水电站进行必要的财政补助。

3 农村水电财政投入效用实证分析

采用质量分析法,笔者从浙江省农村水电站更新改造项目随机选取三个获得财政补助的农村水电站项目（武义上坊电站技改项目、武义方坑二级电站报废重建项目、庆元兰溪桥电站报废重建项目）为案例进行剖析，收集这三个项目的收支情况，计算项目的内部收益率、净现值和投资回收期，通过财务分析和财政补助敏感性分析，分别评价财政投入的效用情况。经分析计算，农村水电改造财政投入效用情况见表2。

通过以上三个典型案例的分析，笔者认为：①农村水电项目获得财政补助后，内部收益率和净现值都有一定程度的提高，投资回收期缩短,特别是规模较小的项目，如上坊电站和方坑电站，评价指标结果改善明显。②农村水电的财政投入在得到有效控制的情况下，其效用可以得到很好的体现。③大量运行多年的国有、集体所有农村水电站人员冗余，资金积累少，加上无法获得银行信贷支持，虽然改造或重建后可以取得较好的经济效益，但限于资金缺乏，无力实施。如果使用高息的民间借款，则严重影响项目效益。财政补助注入改造资金，可以降低项目建设成本，提高经济效益，对这类农村水电项目继续发挥支农惠农效益起着决定性的作用。

4 农村水电财政投入途径思考

通过调查分析，笔者提出如下促进农村水电健康发展的财政投入途径。

4.1 加大对老电站改造的财政投入

各级政府应根据农村水电站公益性功能的特点，加大对老电站改造的财政投入，并制订农村水电改造专项资金使用管理办法，明确资金主要用于：①机电设备增效扩容和更新改造，包括水轮发电机组更新改造，调速器和主阀的更新，电气设备的更新和监控系统自动化改造等。②金属结构更新改造，包括闸门、启闭机等。③配套电网的改造，包括变压器、线路、自动化设备等。④水工建筑物的除险加固，主要包括引水渠道、压力前池（调压井）、压力管道、厂房等。根据浙江省实践，农村水电增效扩容改造单位千瓦投资约为3800元，建议老电站改造补助资金不低于30%（1200元/千瓦）。

4.2 完善农村水电的上网电价政策

农村水电上网电价政策是政府转移支付、扶持农村水电发展的有效政策，也是推动农村水电改造的重要保障。自2000年以来，浙江省农村水电上网电价政策一直未调整，而期间燃煤脱硫火电和综合利用火电的上网电价已多次上调。当前农村水电上网电价低于火电上网电价，这不仅违背了同网同价的原则，也不能体现农村水电的清洁能源优势，政府应提高农村水电上网电价，特别是提高经更新改造的农村水电的上网电价，以电价政策来推动老电站改造工作。

4.3 提供农村水电金融信贷支持

_表2 农村水电改造财政投入效用情况_

农村水电项目资金需求量较大，但往往因规模较小，难以从金融机构获得资金支持。考虑财政直接补助力度的有限性，建议调整农村水电产业融资模式，进一步理顺金融信贷渠道：一是取消商业银行对农村水电贷款的限制，从国家层面制订鼓励商业银行对农村水电贷款的措施；二是寻求国家政策性银行（如国家农业开发银行等）对农村水电项目提供必要的支持，理顺农村水电提供新的融资渠道；三是政府部门积极引入国际金融机构（如世界银行等），必要时可由财政担保，为农村水电项目获取贷款提供保障。

4.4 加大农村水电管理财政投入

当前浙江农村水电行业进入一个新的阶段，浙江农村水电开发率超过80%，为实现浙江省农村水电从重建设向重监管、从重经济效益向重综合效益的“两个转变”，应在抓项目投入的同时，加大农村水电管理的财政投入。增加的财政投入用于：①农村水电行业法律、法规、规章等配套制度体系建设；②农村水电行业监督管理机构和队伍能力建设；③农村水电站运行人员从业准入制度建设，实行培训机构资格化、培训项目统一化、考核内容标准化；④农村水电安全检测；⑤进一步加强省、市、县级及基层农村水电管理信息化建设。

4.5 探索建立农村水电站报废制度

对运行25年以上的农村水电站，定期开展检测工作，以保障老电站的安全运行。同时探索建立农村水电站报废制度，确定老电站报废（或报废重建）的技术标准，落实报废责任，明确报废程序，强制报废年检后具有严重安全隐患的老电站。各级政府应投入资金，支持电站检测工作，并探索设立政府财政专项资金对部分具有公共利益但影响公共安全的老电站的报废（或报废重建）进行补贴。

5 结语

近年来，浙江省农村水电存在财政投入总量较小，投入不均衡，管理投入偏少等问题。财政投入的效用分析表明农村水电改造财政投入具有良好的综合效益，各级政府应该通过加大财政投入，完善上网电价政策，提供金融信贷支持等途径加大对农村水电的扶持。2011年，中央财政从可再生能源发展专项资金中安排1.01亿元，支持浙江省开展农村水电增效扩容改造试点工作，农村水电财政投入又迎来了一个新的高峰期，2012年底农村水电增效扩容改造试点将全面完工，农村水电财政投入效用研究有待进一步深化。

[1]浙江省2010年农村水电统计年报[R].杭州: 浙江省水电管理中心, 2011.

[2]浙江省农村水电千站改造惠农保安工程实施方案[R].杭州: 浙江省水利厅, 2010.

[3]王晓飞.浙江省农村水电财政投入效用实证研究[J].中国水能及电气化, 2011(6): 14-16.

[4]李冬梅.财政支出与绩效评价[D].合肥: 安徽财经大学, 2011.

[5]姜炳寅, 张晓光, 李惠.农村公共物品供需矛盾及对策研究[J].农村财政与财务, 2005(3): 17-19.