民营资本投资小水电的风险剖析

陈创新

（茂名市粤能水电有限公司，广东 茂名 525000）

近年来，随着我国经济的持续高速发展，电力能源需求日益紧张，小水电资源可以就近供电，就近消纳，缓解地区的用电需求。作为可持续利用的清洁能源，其建设周期短，投资少，管理简单，回报率高等优势适合民间资本投资。但小水电的投资也伴随着风险，存在一系列不确定因素。外部环境中的政府、银行、当地群众扶持度，当地上网价格的合理性，内部环境中的建设资金、电站管理等，都是民营企业投资水电成败与否的关键因素。如何在规避各种风险的前提下制定科学的投资策略，正确权衡收益增加与风险得失使投资价值最大化，本研究对这些问题进行了分析。

1 小水电投资的宏观环境分析

1.1 宏观经济环境分析

受国际金融危机和欧债危机的影响，我国经济增速缓慢回落与物价较快上涨交织在一起，加大了国家宏观调控的难度。加之近年来原材料涨价、劳动力成本上升、用电紧张、银行利率上调、汇率升值和节能减排控制等，民营企业经营压力不断加大。宏观经济环境制约了民营企业投资热情，固定资产投资意愿有所回落，使得小水电产业的投资热潮有所回落。

1.2 项目投资的政策环境分析

1.2.1 国家及行业相关政策影响

近年来随着小水电市场不断开放，出现了一些水电项目跑马圈地，破坏植被，河流断流等负面报道，以及一些水电站因管理缺失造成人员伤亡的事故报道。自2009年起，从国家的《水利部、国家工商行政管理总局、国家安全生产监督管理总局、国家电力监管委员会联合下发关于加强小水电站安全监管工作的通知》，到地方的《关于加强2.5万千瓦以下小水电工程开发建设管理的意见》以及《关于印发违规和隐患小水电站深入整治专项行动实施方案的通知》，都要求加强规范小水电站安全监管工作，提出从项目的审批核准、施工、验收、防汛安全各个环节进行监管，重点防治违建项目、报大装小项目、安全隐患项目等。

国家及地方政府在大力支持小水电发展的同时，逐渐加强了对小水电监管力度，使水电市场进一步规范化、制度化。这意味着过去凭着一纸批文就可以投资开发小水电的日子一去不复返，民营资本需要投入更多的人力、物力、精力完善投资项目。随着小水电市场的不断开放，相关政策制度不断完善，未来小水电市场将对投资者提出更高的要求。

1.2.2 投资体制改革对电力市场的影响

长期以来，我国一直实行以审批制为特征的投资体制，《国务院关于投资体制改革的决定》的颁布，迈出了投资领域改革的一大步。该《决定》规定，除火电以外，对水电、风电等电力项目采取抓大放小的原则，体现出国家鼓励发展可再生能源的政策导向。

目前我国在电力行业上仍实行严格的准入制度，在电力生产方面主要采取项目审批制度，对于可行的建设项目，理论上各方资金都可以进入。经过多年的电力投资体制改革试验，电力行业的投资出现了外资、民营资本、股份制等，但还是以国有资本为主体，民营资本和外资仅占少部分[1]。因此，在完善电力市场准入制度的同时，应允许更多的投资主体（包括民营资本和国际资本）进入电力建设领域，这在一定程度上可以缓解电力投资不足的问题。

1.3 金融环境分析

由于近年来经济发展过热，国家一直采取稳健的财政政策和货币政策，对行业投资进行监管，保证整体经济健康持续发展。水电投资是资金密集型，良好的金融环境对水电建设至关重要。

1.3.1 融资情况分析

目前，我国水电市场开发尚不成熟，民营经济的融资渠道不畅通。当前民间投资水电的资金来源主要还是靠自我积累、滚动发展，而金融机构的信贷支持十分有限。虽然中国人民银行已多次要求国有银行采取措施改善对水电等民营企业的信贷服务，但商业银行对贷款仍然谨慎。“惜贷”和“谨贷”现象恶化了民企开发水电的融资环境。另一方面，我国证券市场主要面向国有大中型企业，民营水电由于规模普遍较小，产业层次较低，客观上加大了上市的难度，使得民营水电难以通过直接融资来弥补资金缺口[2]。资金短缺一直是困扰民营水电进一步发展的瓶颈，并使民资在水电开发建设中后劲不足。

1.3.2 税收政策分析

小水电建设前期投入较大，企业财务费用负担较重，再加上电价低，成本回收期较长，盈利水平较低。1994年以来，国家为了支持小水电行业的发展，对县及县以下小水电行业的增值税按6%的优惠税率征收[3]。2001年农村电网改造结束后，小水电站须将电售给大电网，再由电力部门统一将电卖给用户。有些电网公司在收购小水电的电量时，索取17%的增值税专用发票作为他们的进项抵扣，小水电企业为了将电卖出去，只能恢复17%的增值税税率，这与国家通过减税扶持小水电发展的初衷背道而驰。

2 小水电投资的微观环境分析

2.1 项目服务环境分析

小水电建设离不开当地政府及人民群众的支持，业主、政府、群众三方的良好互动是项目顺利进行的前提条件。一旦沟通渠道不畅，出现摩擦甚至矛盾激化，将会给项目带来不可挽回的损失。

2.1.1 招商引资中的违规现象

为了吸引外资投资，有些当地政府通过推出许多优惠政策，包括贷款利率优惠、税收优惠、上网电价许诺等，达到快速引资的目的。在投资前期，优惠政策对资金不足的民营资本很有吸引力，但在实施过程中这些优惠很可能由于国家经济及税收政策及电网公司管理政策的变化而很难落实。民营资本如果对这些风险因素估计不足，将导致项目投资进展出现波折，甚至难以为继。

有些地方政府在小水电建设中的各种不规范行为损害了民营投资的积极性，在办理施工许可证、土地使用证、取水许可证、各阶段验收，整改一系列的程序中有些地方政府主导行为过重，导致企业很多精力用于应付政府各级管理部门，无法将工作重心集中在有效解决企业自身问题上。

2.1.2 水电建设基建环境

水电建设涉及到当地群众的利益，近年来协调站群关系的投入占项目总投资的比重越来越大。水电项目与民争水争地情况普遍，需要双方甚至多方协调。政府一方面需要吸引外资发展当地经济，一方面要维护群众的根本利益不受侵害，这些都需要政府秉承公正原则从中协调。一旦协调不力，造成站群关系恶化，将产生投资急剧上升甚至项目停滞数年的局面。这些都是民营资本需要考虑的风险因素。

2.2 市场分析

小水电企业以发电销售为主要业务，售电业绩的好坏直接关系到企业的盈亏和生存问题，进而决定项目投资的成败。由于拥有资源优势、能源政策优势，小水电投资历来被认为是投入小、回报稳定的低风险项目，然而在经营过程中也存在诸多法人潜在风险。

2.2.1 供求关系变化的风险

水电市场供求关系变化涉及较多因素，包括发/供电市场变化、区域水资源开发程度、季节变化等。

（1）发/供电市场变化遵循整个国民经济的发展态势，就目前来看，全国电力紧缺的市场形势还要持续一段时间。一旦出现整体电量需求回落，供大于求，占电网容量75%左右的火电厂、大型水电厂，数量少但容量大的核电厂会首先得到保护。小水电投资方与当地政府签订的一系列协议都可能难以保证顺利上网发电。

（2）水资源丰富、开发程度高的地区，水电占当地电力市场份额大，往往大中型水电企业优先上网。局部电力过剩的地区，小水电上网存在风险。

（3）由于水电自身特点，水电企业在丰水期发电过剩，经常出现产能过剩，有水发电却发不出去，无法转化为企业收益。

2.2.2 价格风险

（1）我国小水电普遍存在上网电价偏低的现象

据2003年统计，全国平均购电电价为0.326元/kW·h，小水电上国家电网平均电价为0.263元/kW·h，相差0.063元/kW·h。这几年，各省对农村水电上网电价作了一些调整，但上调幅度很小。根据全国小水电上网电价测算(根据各地平均单位千瓦造价和实际年利用小时数，按20%资本金、80%贷款、6.21%的贷款利息、25%的所得税、6%的增殖税、20年还贷期进行平均发电成本和还本付息电价测算)，所有省的小水电实际平均上网电价比还本付息合理电价低0.057～0.308元/kW·h，平均低0.165元/kW·h[4]。小水电上网电价偏低造成了企业回报低，甚至亏本经营，极大伤害企业投资的积极性。

即使在水电价格较高的广东，在规定了小水电上网电价最低保障（0.3954元/kW·h）后，仍较火电及其他能源要低。同网不同价的现象由来已久，在中西部地区水电市场更为突出。

（2）电网企业对小水电电价的“裁量权”过大

作为电力生产企业的电站，生产的电能是需要通过电网销售的，销售电价不仅受终端用户电能需求量的影响，还受某些电网运营商的控制。一方面变相压低小水电上网电价。由于考核结算由电网企业单方面确定，某些电网企业通过考核克扣电量、分摊线损、拖欠结算等方式，使小水电实际结算电价远低于国家核定的电价；另一方面对不同投资主体的水电站执行不同的上网电价。由电网企业(或其三产、多经企业)参股建设或收购的农村水电，特别是收购的部分国家投资建设的电站，电价要远远高于省物价局核定的电价水平。

某些电网的这些做法，使小水电电价与价值严重不符，违背了市场经济规律，扰乱了市场经济秩序，危害了小水电这一重要的可再生能源的发展，违背了国家改善能源结构、保护生态环境的宏观战略。

（3）小水电上网电价定价标准多样

复杂的电价标准使同一地区电价差别太大，不同县的电站、同县不同的电站、同一电站上不同的网(省网、县网)以及上网的不同时段，其上网电价都有不尽相同的情况。电价混乱，使管理难度加大，管理成本增加，也为某些利益集团创造了电价特权的空间。

2.3 经营管理分析

小水电行业以其设备简单，管理成本及技术门槛相对较低，收益回报固定而受到民营资本的关注。为了避免新建电站过程复杂的报批、验收流程，建设过程种种不确定因素，民营资本往往也投资那些已经投产发电的小水电，或通过拍卖，或通过转让，或参与股份分红等形式获得电站的管理经营权。其经营过程同样存在风险。

2.3.1 电站质量问题存在的风险

投资已建成的电站，特别是建站年代久远的电站，由于历史原因，大多是无批复、无设计、无监理、无验收的“四无”电站，工程本身质量参差不齐，隐患缺陷随处可见。特别是水下工程、隐蔽工程缺陷“看不到、摸不着”，改造起来困难重重。一旦电站出现事故，轻则停产整顿，重则站毁人亡，甚至对附近群众生命财产造成危害，事故一旦发生将是民营资本无法承受的。若要整改则要另外投入大量资金。这些都是对民营资本不小的考验。

2.3.2 管理不到位带来的风险

当民营资本对水电行业了解不足也是产生风险的因素之一。如何将小水电的产能极大化，如何发掘电站潜在的增容途径，这些都需要科学的指导及精细管理。管理不到位将造成电站设备设施故障率高，产能不足，收益减少。

民营资本投资水电要深入了解行业相关知识，摸清电站的基本情况，整改缺陷和隐患，聘请有经验的技术人员对电站进行管理运行，尽可能创造更大的效益。

3 对策

综上所述，民营资本投资小水电存在着诸多风险和不确定因素，投资者易产生退意或减少再投资的意愿。为了促进我国小水电快速健康发展，在宏观层面，针对小水电投资国家应出台减免税收、价格补贴、低息贷款等一系列宏观经济激励政策。有必要对产业政策进行修订，将小水电与大中型水电区分开来，确立小水电的公益性，进一步理顺小水电管理体制[5]，完善小水电的有关法律法规，规范小水电投资建设行为。在微观层面，应加强小水电新技术研制和开发，改善技术装备水平，提高市场竞争力，强化企业内部管理，减员增效，降低生产运营成本，以资产为纽带，实行小水电企业资产组合，组建小水电集团公司，发挥规模经营效益。

只有多方合力，从根本上改善小水电投资环境和经营环境，营造一个合理开发、科学管理、多方共赢的局面，才能使得民营资本乐于投资，政府及群众乐见其成。届时整个小水电行业将不断增强壮大，成为我国电力市场上一股不可忽视的力量。

[1]周志明. 我国电力投资法律制度研究[D]. 郑州: 郑州大学, 2005.

[2]李小青. 电力行业民营资本投资问题研究[J]. 经济论坛,2005, 19(13): 59-60.

[3]朱建河. 小水电企业增值税政策执行中的问题与建议[J].税务研究, 2007, 23(1): 98.

[4]孙亚芹. 农村水电电价的现状及建议[J]. 中国农村水电及电气化, 2005(10): 13-18, 21.

[5]刘京和. 我国小水电发展中的问题及对策[J]. 中国水利,2001, 51(11): 74-75.