县制:中国行政管理体制运行的基础

2012-07-30叶子荣郑浩生

天府新论 2012年6期

叶子荣郑浩生

自我国封建制度建立以来至今的两千多年灿烂文明史中，政治文明是其重要的组成部分。在这两千多年里，历经了若干次王朝更迭与行政制度变迁，一些诸如“郡”、 “府”、 “道”、 “路”乃至“州”等地方行政级次先后被历史所淘汰而销声遗迹，作为我国行政机构最完整的基层地方政权的“县制”，自产生至今却久行不变。新中国建立以来，“县”也一直是地方行政体系中最完整的基层政权。虽然1982年构建了“乡”、“镇”级“基层政权”，但“乡”、“镇”的政府机构是不完整的，其至今仍保留着作为县级政府派出机构的特征，没有真正超越自古以来“皇权不下县”之圭臬。①费孝通认为:在封建社会，县以下并不存在任何行政单位。知县是父母官，是亲民之官，是直接和人民发生关系的皇权的代表。参见:费孝通.乡土中国〔M〕.观察社，1948年版，第46页.

今天，县已成为中国政治、经济、社会、文化和民生建设最重要的具体执行机构，在维护政治稳定、促进经济繁荣、创新和强化社会管理等方面发挥着无可替代的作用。特别是进入21世纪以来，我国积极探索“扩权强县”改革，适时推出“省直管县”试点，并决定于2012年全面实施“省直管县”体制。鉴于此，本文试图通过考察我国县级行政区的起源及其历史演进，探求我国县级政权久行不废的原因，为我国行政管理体制改革做“实”、做强“县”提供理论依据，并彰显我国行政管理体制改革—— “省直管县”的重大意义。

一、“县”的起源

“县”的涵义，还需从其繁体字“縣”(xuán)开始。在《辞源》的记载中，“縣”的本字有诸多含义，其中最主要的是:“掛”，詩周頌有瞽:“應田縣鼓”;“維繫”，管子禁藏:“法者天下之儀也……百姓之所縣命也”;地方行政区划之一，古稱邦畿千里之地為縣。〔1〕据《说文解字》， “縣”与“懸”为同一个字，“縣，系也。從系持縣。臣鉉等曰:此本是縣掛之縣，借為州縣之縣。今俗加心，別作懸，義無所取。”〔2〕即 “縣”是 “悬挂、联系”之意，实指的是孤悬在外并受国君直接控制的地方。

中国行政区划的雏形始于黄帝时代，其时已开始“画野分州”，每一万平方里为一州;尧时分天下为十二州，至夏禹时期，天下分为九州。据《尚书》中的《夏书·禹贡》记载，分为冀州、兖州、青州、徐州、扬州、荆州、梁州、雍州、豫州，此为中国别称“九州”之来源。商、周时期主要实行“分土封侯”、“封邦建国”的分封制度，商王、周天子将王畿以外的土地和人民分封给诸侯、卿大夫，作为他们的采邑，各受封领主在自己的封地内享有绝对的权力，仅仅对商王或周天子以象征性的贡纳和服役，王与诸侯各自为政。因此，在商、周王朝的疆域内，并没有真正的地方行政区划。西周时，有两次大分封:第一次是武王伐纣以后，封功臣谋士;第二次是周公东征胜利后，重新分封。这两次大分封把各诸侯国的位置大致确定下来，也为以后郡县制行政区奠定了基本格局。

至于“县制”究竟起源始于何时，目前尚未定论。依据可查阅的资料，春秋时期，“县”最初主要设置在各诸侯国的边疆之地，当时的秦、晋、魏等诸侯大国兼并了周围的其它小国，并将新兼并的领土、被灭亡的小国或大邑设置为县。最早对县制进行研究的是明末清初的顾炎武，他在大量列举先秦两汉典籍的基础上，认为“则当春秋之世，灭人之国者，固已为县矣”。〔3〕这为后续学者开启了研究我国“县制”的大门。赵翼主张秦国起源说，据《史记》记载， “秦武公十年 (前688年)伐邽、冀戎，初县之。”〔4〕洪亮吉据《左传》记载的哀公十七年“彭仲爽，申俘也，文王以为令尹，实县申、息”，认为此为楚文王时期 (约公元前689－前 677年之间)灭申、息诸国后，并将“县”创设在二地的史实，主张楚国起源说。〔5〕民国时期的顾颉刚据《左传》庄公十八年“初，楚武王克权，使斗缗尹之。以叛，围而杀之。迁权于那处，使阎敖尹之”，认为楚武王在位时 (前740年－前690年)就已经灭权并设置‘尹’官的史实。〔6〕这里的“尹”就是指那些受楚武王指派，到新占领区进行事务管理的地方行政长官，也称之为“县尹”。《辞海》归纳诸家之说认为:“县始于春秋时期，最初设置在边地，秦、晋、楚等大国往往把新兼并得的土地置县。到春秋后期，各国才把县制逐渐推行到内地，而在新得到的边远地区置郡”。〔7〕

根据上述史料和我们已掌握的资料，至少可以得到以下四点认识:

1.“县”是诸侯掠土，列国争霸的产物，最初设县是古代国王作为一项控制新征服地区的权宜之计——暂时孤悬在王畿之外，并“系之”——受国君控管。

2.“县”作为一级行政单位的雏形，始于我国春秋时期的楚、秦等国。由于此时的“县”仍保留着原来的氏族组织结构，因此，从严格意义上讲还不能算是一级行政单位。

3.“县”真正实现制度化是公元前221年秦统一六国建立秦王朝后，废除世袭的封建政治体制，建立“郡县制”，构筑了中央到地方层层控制的封建集权统治体系，开始有了较为正规的地方行政区域划分制度。在“郡县制”中，全国分为36郡，郡下设县，县设令 (小县设长)、尉、丞，分管一县行政、军事和司法;县以下还有乡、亭、里等派出机构和基层自治机构。〔8〕

4.原本悬系之“县”由奴隶社会分封制世袭采邑转变，最终成为隶属于朝廷的地方行政机构。统治者通过任命、委派、考绩、罢免等方式实行对“县”直接管辖。从此，“县”在国家治理结构制度的秩序层面上得到了确立，县制作为最完整的基层地方行政设置便一直延续至今。

此外，需要说明的是，县、郡之间原本并无隶属关系。“县”作为我国地方行权称谓早于“郡”，“郡”是春秋中晚期才有的。在春秋中期， “县”一般在人口较多、经济发达的地区;而“郡”则主要设立在新开拓的地广人稀、蛮荒之地。到了春秋后期，县制被推广到内地，而在边疆之地设郡，尽管郡的面积比县大，因其地广人稀，经济开发程度不如县，地位不如县重要，行政长官职位也低。据《左传》哀公十七年: “克敌者，上大夫受县，下大夫受郡，士田十万，庶人工商遂。”这段文字记载了公元前493年晋国赵简子在“铁之战”前宣布的赏格:辅助君王战胜敌人的功臣中，官位为上大夫的封赏一县，下大夫封赏一郡，此时“县”大于“郡”。直到战国中后期，各国疆域逐渐成型，边境地区也逐渐繁荣起来，由于“郡”的军事力量和重要性超过了县，加之随着国土的拓展和生产力水平逐步提高，人口逐渐增多，才开始在“郡”内设若干“县”，从而逐渐建立起了“郡”统“县”的地方行政辖区格局。其后，在内地设置郡时，沿用边郡之成规。

二、我国县级政权行政范围的稳定性

《礼记·王制》曰:“凡居民，量地以制邑，度地以居民。”这是对于政区必须有一定幅员，以及幅员与人口数量关系的最早论述。〔9〕事实上，我国各朝代的疆域大小不同，县级政区数目也有较大变动。但是，县作为我国长期沿用的基层行政单位，出于行政管理的需要，在区域面积和管辖人口方面则具有一定的标准。考察我国县级政权的行权范围，有助于我们深入了解“县制”在我国行政史上的特殊地位。

在行政区域方面，由于处地不同，平原的县与山区的县、靠近王畿的县与偏远的县相差较大。民间一直流传有古代“百里为县”之说，而史籍并无详细记载，只有银雀山竹简《库法》云:汉时“大县百里，中县七十里，小县五十里”。“大县百里”约为10000平方里，“小县五十里”约为2500平方里。可见，尽管古代的县在区域面积上并无相对一致的规定，但是，不超过一定面积，如“百里”，不低于一定面积，如“五十里”，则可视为县在行权区域方面的规定。需要特别指出的是，在县作为古老的基层行政机构数千年沿袭的同时，县的管辖区域也保持了相对的稳定性，不仅一些历史悠久的县几乎保持了原有的管辖范围，新增的县也划定了与原有县大体相当的区域管辖面积。2000年，在我国960万平方公里上，县级行政区域单位2861个，〔10〕各个县级行政区域的幅员面积仍然大小不一，平均面积为3355.74平方公里，四川省每个县级行政区域的平均面积为661.03平方公里。如果可以将现在的一平方公里等于古代的四平方里的话，“大县百里”则为2500平方公里，“小县五十里”则为625平方公里，民间传说和仅有的记载与今天的县规模相去不远。

在管辖人口与户口数量方面，秦代按人口数量将县分为两等，10000户以上为大县，置县令;10000户以下为小县，置县长。两汉基本沿袭秦制，据《汉书·百官公卿表》和《续汉书·百官志》记载， “万户以上为令，县置令长，不满为长”。经过汉末大乱与三国纷争之后，西晋户口锐减，平均每县仅约2000户，以300户至3000户以上为标准将县分为六等。东晋北周时，以不满500户至7000以上为标准将县分为五等。隋初，州、郡、县三级都分为九等，但无史籍可考。唐初武德年间5000户以上为上等，2000户以上为中等，1000户以下为下等。天宝开元之时，唐臻于极盛，人口、户口骤增，遂以6000户以上为上县，3000户以上为中县，不满2000户为下县。宋代根据户口数量将县分为6等:即4000户以上为望，3000户以上为紧，2000户以上为上，1000户以上为中，不满1000户为中下，500户以下为下。元代以户口多少为标准将县分为上、中、下三等，长江以北6000户以上为上县，2000户以上为中县，不及2000户者为下县;江淮以南以30000户以上为上县，20000户以上为中县，10000户以下为下县。明代以后，以缴纳钱粮的数额来分等，据《明史·职官志》载:粮100000石以下为上县，60000石以下为中县，30000石以下为下县。〔11〕可见，在县的管辖区域一定的前提下，人口与户口数量的划定是根据管理、尤其是税赋管理的需要而定的。若因战乱、瘟疫、自然灾害等致使一些县人口数骤降，大县则采取移民方式补充，小县则采取合并方式调整。

在县的名称和数目方面，从秦到清的两千年里，尽管我国疆域已大大扩展，县级政区的数目也增加了50%(见表一)，这部分增长主要是由于外部疆域的扩大和境内统治空白的消失，这两方面的原因并不影响原来县级政区的幅员范围。〔14〕延续数百年至千年的县却比比皆是，有二千多年历史的县不在少数，而其中一些县从秦朝至今从未改名，甚至连治所也没有迁移过。〔12〕据不完全统计，我国现今的县名，仍有59个与秦代使用的名称完全相同。〔13〕

表一秦至清中国县级政区数目变化

中国从秦到清，历代县级政区数目随国家疆域的变动而变化，正是其管理幅度相对稳定的最好印证。究其主要原因，恐怕与基层政府行权半径和管理的有效性是分不开的。在以农立国的国家，农业生产的情况决定了国家的安定繁荣与否，统治者在行政区划时首先要考虑的是维持政区正常的农业生产程序，而县级政府作为面对农民最直接的基层政府，承担着劝农桑、课捐赋、解民怨、惩奸逆等行政管理职责，因此，根据传承的行权半径和管理方式，保持县这一基层行政区划的基本稳定，是封建统治者方便行权，巩固统治的最佳选择。

三、我国县级行政机构牢固的基础性

(一)我国县级行政机构基础地位的历史考查

自秦朝建立“郡县制”以来，我国地方行政体制基本上沿着“二级制”、“三级制”的循环不断发展，基本可以分为三类:郡县制、州 (府)县制和省县制。〔15〕(见表二)

表二中国历代地方政府管理体制演变

从中国历代地方政府管理体制演变史可见:

1.自我国封建制度建立以来至今，尤其是在秦始皇统一中国之后的两千多年里，无论实行“二级制”还是“三级制”，县一直是国家政权的基础层次，从未发生任何变化。其它级次的地方政权则处于变动与不定之中，曾经出现过的“郡”、“府”、“道”、“路”乃至“州”等地方行政级次先后被淘汰，而“县”作为我国行政机构最完整的基层地方政权，在国家行政管理的制度安排中，却从未废止或中断，一直沿袭至今，其名称也保持了数千年不变的稳定性。时至今日，国之地名不同至县，人之籍贯至县，凸显了县在国家治理中的重要性。

2.大凡中央集权巩固的朝代，无论疆域扩展与收缩，大都实行“三级制”，即在中央政府之下设置省—府 (道、州)—县，或州—郡 (国)—县，道 (路)—州 (郡)—县。在这三级中往往是中间一级为虚级，即只起监察或中介的作用，而不是一级完整的政府，并不具备一级政府的全部功能。其原因比较简单，多增加一个层级，不仅增加了一级政府所必须的管理成本，而且不利于政令的上通下达，特别是容易削弱中央政府对基层政府的监控，危及政权的稳固和国家的统一。但另一方面，由于国家的疆域实在太大，在没有便捷交通工具、信息传递不方便的条件下，若简单地实行两级制，辖境太广，很难及时处理必要的政务。

(二)我国县级行政机构基础地位的现实辨析

1.乡镇政府的建立与虚化。

1978年实施改革开放，为调动各方面的积极性，我国行政管理体制进行了调整和变更。首先是1982年废除“政社合一”的人民公社制度，建立乡镇政府，并努力将乡镇政府打造成共和国的基层政权。本以为乡镇政府可以在农民脱贫致富奔小康的发展进程中发挥最直接的带领作用，最有效地为农村居民提供公共产品。但是，经过约20年的运行，乡级政权逐渐被“乡财县管”等方式所虚化。究其原因，大致有四:一是乡政府机构在行政管理和社会治理上与村民自治冲突，在经济管理上往往与农民的市场经济主体地位发生矛盾，其处境十分尴尬。二是乡政府在实际操作中的越俎代庖致使机构日益膨胀，运行成本高昂，成为直接压在农民头上的沉重负担，在2001年的农村税费改革中不得不大大精简，以致其功能弱化。三是受经济发展不平衡所制约，以及分税制改革后财权上收的影响，占比重最大的贫困乡政府难以为继，为维持政权的简单运行，不得不采取“乡财县管”方式。本来乡作为政府的机构就不完备，此举使乡政府脱离了“一级政权、一级财政”基本规则而走向虚化。四是信息化社会缩短了政府管理半径，“新公共管理运动”要求政府提高行政效率，于是，“扁平化”管理模式成为现代政府管理的必然选择，政府机构精简和压缩行政层次的改革呼之欲出，乡政权的虚化甚至取消在所难免。在现阶段的城市化和小城镇建设中， “镇”的地位和作用凸显，可以预见的是:经济实力较强的镇可能成长为“市”与县并列，没有发展前景的镇则回到“乡”的行列。

2.“市管县”的终止与“省直管县”的推出。

新中国建立至改革开放之初，我国地方政区一直实行省 (自治区、直辖市)、县两级制 (曾经设置过行政大区，但很快被撤销)，介于两级之间的地区行署是虚级——行署是省政府的派出机构，专员是省长的代表，县以下的区是县政府的派出机构，人民公社更是偏重于经济组织性质。时至今日，现行《宪法》第三十条也明确规定:“全国分为省、自治区、直辖市;省、自治区分为自治州、县、自治县、市;县、自治县分为乡、民族乡、镇”。可见，我国地方政区只有省 (自治区、直辖市)、县两级，乡、民族乡、镇是县下的“虚级”。

在改革开放之初，长期被压抑的能量得以迅速释放，全国上下对于实现“四个现代化”充满了前所未有的期待和冲动，基于城市化是现代化的重要方面，充分发挥中心城市的作用是加快城乡一体化建设的战略步骤，1982年中共中央 (1982)51号文件发出了改革地区体制、实行市管县体制的指示，在全国掀起市管县体制改革浪潮，希望通过“市管县”实现“市带县”，加快城市化进程。在短短十多年里，凡具备条件的地方都实行了市管县改革。于是，在省、县之间又多了一级实体政府—地级市。

行政层级的增加，不仅加大了行政的成本，降低了行政的效率，束缚了地方经济的发展和行政创新能力的提高，也不利于政府职能的适时转变，甚至衍生出众多的体制腐败。特别是在激烈的区域竞争中，属于县的优质资产和资源被上级“市”拿走，加之在分税制改革后，出现了财权上收，事权下移现象，县乡财政困难日益加剧，县级政权渐现“虚脱”症状。同时，由于市县关系长期没有理顺，以及地级市往往不具备中心城市的实力和功能，不能真正发挥组织和推动区域经济一体化发展的作用，其结果是严重制约了县域经济的正常发展。

鉴于“市管县”的弊端，在1992年浙江省对13个经济发展较快的县市成功地实施“扩权强县”改革的基础上，“十一五”规划提出，“理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”。于是，2002年开始实施“省直管县”改革试点。在市场经济体制下，县级政府作为与民众、企业最接近的一级政府，是地方公共产品的直接提供者和地方资源的具体配置者。“省直管县”的改革符合市场经济下的政府转型要求。近年来交通、通讯、计算机网络等保障手段的快速发展，以及电子政务的广泛推广，成为“省直管县”的扁平化管理的技术支持。经济的持续高速增长累积了雄厚的财力成功经验，以及中央适时推出“新农村建设”、“基本公共服务均等化”、“统筹城乡协调发展”等一系列新举措并配以专项财力保障，激发县域社会经济发展活力，为“省直管县”的改革奠定了良好的基础。20多个省市的试点证明，“省直管县”改革减少了行政环节，行政成本降低了，行政效率提高了，提升了县域经济自身发展的能力。

乡镇政府的建立与虚化，“市管县”弱化县级行政管理权限的失败，“省直管县”回归县的基层行政机构地位。实践证明，“县”作为国家治理基层行政机构的制度安排，不仅是我国数千年人类社会活动的结晶，而且是现实国家治理中的最佳选择，县级行政机构基础性地位牢不可破。

四、做强“县”的几点思考

鉴于上述对县级行政机构的考察，结合我国“扩权强县”、“省直管县”改革的实践，进一步做强“县”是我国当前和今后一段时间行政管理体制改革的重点。对此，笔者有以下三点思考:

1.简化行政区划层级，做实我国县级政权的基础地位。自“新公共管理运动”兴起至今，“有限政府”、 “服务型政府”已经超越了理念层面，成为当今社会的普遍要求。在我国稳步推进的行政管理体制改革中，实现政府转型是其最重要的内容。在数千年的文明史中，县级政区一直是我国最稳定的基层行政单位，因而是广大公民最能感知行政单位，政府转型的进程和成效，最能在县级政府体现和反映。可见，县级政府能否实现有效治理是关键。因此，必须做实县级政权，凸显县级政权的基础性地位。在具体操作中，按照行政管理组织“扁平化”原则再造政府体系，行政区划首先应当回归《宪法》精神，由现在的省、市、县“实三级”制回到“虚三级制”，通过“省直管县”体制的成功打造，最后使市、县同级，实现“实二级”制。

2.以县级为基本单位，建立我国公共产品供给机制。根据公共产品有效供给理论，公共产品的供给需要决策，大多数公共产品具有区域偏好。显然，最接近民众的基层政府拥有“短程”优势，能够建立最通畅的公民诉求表述渠道，以最快的时间较全面集中和准确反映公民的公共产品诉求，以最低的供给成本满足当地公民的公共产品偏好。因此，越是与公民个人福利关系密切的公共产品提供，越是应该交由基层政府承担。县是直接面对全国70%人口并进行管理的基层政府，能够最有效提供地区性公共产品者非“县”莫属。特别是在30余年的跨越式发展过程中，地区社会经济发展差距拉大，在中央和省级政府保障基本公共服务均等化的前提下，以县级为基本单位组织公共产品提供，既是量力而行、因地制宜满足地区性公共产品需求所决定的，还是承认差距，努力缩小差距，最终实现社会经济协调发展和全体公民公共产品供给均等化的明智选择。

3.以“县”为承接基础，构建我国财政转移支付制度。县级政权能否正常运转，关系到大政方针的落实和国家的长治久安。财政是政府行权的经济基础，县级作为财政收支的基层执行单位，是在既定的财政管理体制框架中运行的。县的性质、地位和作用表明，在我国分税制财政体制下，应该将县级财政作为转移支付制度承接基础。“十二五”期间是我国财税体制进行重大改革的重要时期，应当把构建以“县”为基础的财政转移支付承接机制，列为改革的重点。在“省直管县”体制下，以实现省域行政能力均等化为目标，重塑省—县财政转移支付制度，完成承接载体与省财政资金配置的无缝对接，保障县级政权正常运行。同时，中央对地方的专项转移支付制度也应该以“县”为主体构建承接机制，缩短和畅通中央政府与基层政府连接渠道，实现对基层政府的直接调控，充分调动基层政府在资源配置中的积极作用，激励县域经济的健康发展和实现区域经济的协调发展，这对中国全面建设现代化和构建和谐社会具有决定性的作用。

〔1〕辞源 (第三册)〔Z〕.商务印书馆出版，1982.2456.

〔2〕［汉］许慎.说文解字〔M〕.中华书局，1963.184.

〔3〕［清］顾炎武.日知录〔M〕.774.

〔4〕［清］赵翼.陔余丛考〔M〕.242.

〔5〕［清］洪亮吉.洪亮吉集〔M〕.983.

〔6〕顾颉刚.春秋时代的县〔J〕.禹贡，1937年第6、7期合刊.

〔7〕辞海 (上册)〔Z〕.上海辞书出版社，1979.1093.

〔8〕张金山.中国县域经济导论〔M〕.杭州大学出版社，1997.5.

〔9〕〔14〕周振鹤.体国经野之道〔M〕.上海书店出版社，2009.34，36.

〔10〕中华人民共和国民政部编.中华人民共和国行政区划简册 (2004)〔M〕.中国地图出版社，2004.1.

〔11〕周振鹤.历史上行政区划的等第变迁〔J〕.中国方域，1995，(2).

〔12〕葛剑雄序.张春根:县域论〔M〕.中国文联出版社，1999.