麦积区土地整理实施中的问题与对策

温爱存，张继东

(甘肃林业职业技术学院，甘肃天水741020)

1 土地整理现状

土地整理是增加耕地面积、改善耕作条件的有效手段。从1999年实施新的《中华人民共和国土地管理法》开始，国家通过征收新增建设用地土地有偿使用费的方式筹集专项资金，设立了国家投资土地开发整理项目。2008年国家投资的土地开发整理项目在天水市麦积区开始进入实施阶段，通过基本农田建设和土地开发整理，开展了土地综合整治，既增加了有效耕地面积、提高了耕地质量，又改善了农业生产条件、增加了农民收入、促进了麦积区经济发展。麦积区土地整理内容从初期简单的地块合并、土地平整逐步发展为田、水、路、林、村综合整治，主要包括:调整土地结构，归并零散地块;平整土地，修筑梯田，整治养殖水面等;建设道路、机井、沟渠、护坡、防护林等农田和农业配套工程;归整农村居民点和乡镇企业等农村建设用地;复垦废弃土地;治理沙化地、盐碱地和被污染的土地，改良土壤，恢复植被;界定土地权属、地类、面积，进行土地变更调查和登记等;改善环境，维护生态平衡［1］。2008—2010年，麦积区土地整理及投资情况见表1。

表1 2008—2010年麦积区土地整理及投资情况

2 土地整理实施中存在的问题

2.1 前期工作与实施脱节

麦积区国土部门在申报国家投资土地整理项目时，没有按照国土资源部申报项目的具体要求并结合麦积区实际情况选择项目建设区域，而是片面追求批准项目获得资金，忽视了对建设区土壤、立地类型、权属、生态环境等条件的调查与分析。另外，规划设计单位在前期设计阶段存在优先考虑经济效益问题，申报建设的单位存在追求高资金、忽视技术的思想，在规划和预算上想方设法增加资金数量，从而出现项目实施与项目规划严重脱节的现象。

2.2 实施方案与前期规划设计方案存在差异

人口多、人均耕地少、耕地后备资源不足是麦积区实情。麦积区土地利用面临的突出问题是:一方面人口不断增加，为确保粮食安全，现有耕地数量不能再减少;另一方面，随着经济建设的发展及工业化、城市化进程的加快，不可避免地还要占用部分耕地，而宜耕后备土地资源的开发又受到数量少、质量差、开垦难度大和生态环境问题等诸多因素的制约，潜力十分有限［2］。麦积区实施土地整理的时间不长，积累的经验不多，地方政府没有出台符合当地实际的土地开发整理设计与建设标准，因此现阶段的规划设计方案普遍存在图上好看但与实际施工不能吻合的问题。设计中为了达到“田成方，路成网，渠相连，林成行”的标准，忽视了项目区实际的地形、地貌、权属关系、地面建筑物等重要因素，导致在实施中出现了规划图斑与实地不符合、道路不实用的现象，这些都给项目实施带来了一定的困难。

2.3 群众积极性不高，参与较少，影响了工程建设进度

麦积区现行国家投资土地整理项目采取自上而下的运作方式，整个过程完全是政府行为。随着项目的实施，各种问题开始出现:①项目在可行性研究、立项决策阶段调查不深入，没有开座谈会征求群众的意见，因此群众对项目建设持排斥态度，致使项目不能顺利实施。②项目规划设计不合理，设计中对项目区缺乏深入了解，甚至没有考虑农民的意见。为了项目能够通过审批，规划设计理想化，导致部分规划设计不符合当地实际，难以解决农民所关心的问题，农民的积极性难以调动起来。比如项目设计中的某些修新路、废旧路，使继续沿旧路运输农产品和生产资料的农户生产活动受到了一定影响，导致农户对项目实施产生抵触情绪;某些土地平整面积大，使群众利益受损的涉及面较大，群众工作很难做通。

2.4 土地整理后的权属问题突出，给项目实施带来难度

土地整理后怎样进行土地权属调整，处理好所有权、使用权与承包经营权的关系是土地整理所面临的新任务［1］。由于各方面的原因，麦积区农用地地块小、分布零散、形状不规则，不利于规模经营，影响了农业生产的进一步发展。通过土地整理，进行地块重新划分，使地块整齐划一，整理后的土地“田成方，路成网，渠相连，林成行”，土地产权调整得合理与否，直接影响到农民参与土地整理的积极性。虽然法律明确规定农村土地分三级所有，但由于农村集体土地所有权的确认、登记与发证工作滞后，致使农村集体所有土地没有法律凭证，不能依法确认和登记，给项目实施带来了难度，因此经常出现户与户、组与组、村与村之间为了自身利益而阻碍施工的现象，从而导致工程延误或施工停顿。

3 搞好土地整理项目实施的对策

3.1 落实立项前期准备工作，严格项目审查

土地整理全程产业化是指通过行政监督管理与市场化运作综合整治和优化配置土地资源的土地整理运作新模式［3］。从麦积区当前社会经济条件与土地整理现状来看，推行土地整理全程产业化，通过土地整理专业化设计、多元化融资、科学化管理以及高效化运作，必定革新现有的行政主导型土地整理运作模式，从而推动土地整理产业的发展。立项前的准备工作直接影响到土地整理项目的实施，项目选点时必须考虑是否有适宜开发的后备土地资源、适合整理的耕地区域，必须严格按照国家投资土地开发整理项目指导思想和入库原则进行规范立项。立项审查部门，要认真组织现场踏勘并组织国土、农业、林业、水利、环保、电力等部门专家进行论证，在听取当地领导、群众意见，认真分析土地开发整理的必要性、可行性、合理性的基础上，结合当地实际，审查申报项目是否符合土地利用总体规划、土地开发整理专项规划、生态建设及相关规划标准要求，再考虑有关土地综合质量要求指标是否能达到。财政部门和国土资源部门在审查建设项目时，要特别注意投资规模和取费标准，确保申报项目的质量。

3.2 加强规划设计管理工作，提高规划质量

施工时，规划设计的变更既影响项目建设的正常进行，也会加大实施阶段管理的难度，因此在规划设计阶段，一定要因地制宜，根据当地的社会、经济、自然和技术条件以及土地的适宜用途和项目总体布局，合理确定各类用地的数量和各项工程措施、生物措施的位置及用地规模，不能为了追求规划图的美观而不顾实际情况，机械地将耕地、道路、沟渠等规划成“田成方，路成网，渠相连，林成行”的样式。

3.3 积极推动土地整理公众参与机制

公众参与土地整理项目，可以直接了解项目所涉及的各方情况，可以听取项目涉及方对项目建设的意见，起到弥补单纯技术研究不足的作用，使规划方案更加可行、设计更加科学、实施更为顺利。土地整理项目的实施须建立在坚实的群众基础上，项目的选择或立项必须由项目区50%以上的土地所有者和使用者决定，并且土地整理委员会人员的组成必须有项目区土地所有者和使用者的代表参加，因此农村土地整理项目中应引进公众参与方式，让农民加入到土地整理项目建设全过程中。当项目建设规划方案确定以后，要及时向社会公示，当土地整理工作影响农民利益时要给予农民适当的经济补偿。

3.4 重视土地整理后的权属调整，加强农村土地产权制度建设

加强农村土地产权登记工作，通过实地调查，确定农村集体与国家之间、各农村集体(乡镇、村集体、村民小组)之间的土地权属界线、数量及分布等，明确各农村集体组织内部耕地、园地、林地等各类用地的面积、位置、质量、地类界线以及农户承包经营土地的数量、质量、位置、界线等。对确认的权属结果依法进行登记，形成系统的地籍资料，为项目实施后的土地权属的合理调整提供法律依据。土地整理项目的实施，实际上也是土地权属调整的过程，能否解决好权属调整问题是土地整理工作顺利开展的关键之一。

土地整理工作是一项复杂的、长期的系统工程，其最终目的是为了土地资源的可持续利用和社会经济的持续协调发展。土地整理全程产业化建立起市场化的投资、管理、运作和监督机制，形成了高效的资源配置体系、合理的利益分配和激励体系、完善的政策法律法规体系以及先进的技术支持体系，通过对土地资源的综合整治和优化配置，实现社会、经济和生态三大效益的协调统一。同时，土地整理全程产业化能够适应发展后的社会经济进一步对土地整理提出的更高层次的要求，能提供更先进、更完善的技术支持和更充裕的资金保障，运用市场手段推动土地整理工作向更高层次发展。这样，土地整理和社会经济发展不断互相促进与深化，形成良性循环机制，达到持续、动态、协调、共同向前发展的目的［3］。

土地整理的实施，提高了项目区内现有耕地的质量和土地的有效利用率，增加了耕地面积，并且通过道路整治、农田水利基础设施建设、环保设施建设、公用设施建设等工程，从根本上改善了当地生产生活条件和生态环境。由于土地整理在麦积区开展的时间较短，所以目前还存在着前期规划过于理想、片面追求高资金投入、群众参与较少等问题。今后要落实立项前的各项准备工作，加大对项目建设的审查力度，提高规划质量，加强公众参与机制与农村土地产权制度改革建设，从而保证土地整理工作持续、健康地向前发展。

［1］梁启学.我国土地整理中存在的问题及对策研究［J］.安徽农学通报，2007，13(24):7 －9.

［2］杨庆媛.土地整理目标的区域配置研究［J］.中国土地科学，2003，17(l):41 －45.

［3］丁松，罗昀，黄贤金，等.我国土地整理产业化发展的基本策略［J］.经济地理，2004，24(4):529 －535.