太湖流域水灾害应急对策研究

2012-07-18吴浩云

中国水利 2012年13期

吴浩云，金科

（水利部太湖流域管理局，200434，上海）

一、太湖流域水灾害情况

太湖流域地处长江三角洲核心区域，行政区划分属江苏、浙江、上海和安徽三省一市，流域面积3.69万km2。流域自然条件优越，水陆交通便利，人文底蕴浑厚，科技力量强劲，城乡工业发达，投资环境优越，拥有上海、杭州、苏州等大中城市以及众多迅速发展的城镇。2010年全流域总人口5 724万人，占全国总人口的4.3%，GDP达42 905亿元，占全国的10.8%，人均GDP 7.5万元，是全国的2.5倍，是中国经济最发达的地区之一。

伴随着全球气候变化和流域经济社会的快速发展，水污染严重、洪涝灾害频繁、水资源供需矛盾突出使太湖流域成为我国典型的水灾害严重地区之一。

1.流域水污染严重，城乡饮用水安全问题突出，水生态系统退化

太湖流域水污染治理严重滞后于经济社会发展。对应水功能区主要污染物质 CODCr入河量 84.9万 t/a，NH3-N入河量6.27万t/a，远超过流域水体现状相应纳污能力CODCr54.7万t/a和NH3-N3.75万t/a，造成流域水污染严重，重要城市饮用水水源地合格率仅为40.3%。河湖水污染直接破坏了原有水生生物链，导致生物多样性降低和生态稳定性下降，也导致严重的浅层地下水污染。

2.洪涝灾害频发，潜在洪涝灾害损失加重，防御难度不断加大

第一，受全球气候变化和城市小气候的共同影响，局部性突发性强降雨增多。据统计，20世纪90年代不同特征时段的降雨量明显高于其他年代。依据1954年型设计降雨建成的太湖流域骨干防洪工程框架体系，难以应对已经发生的1991年型和1999年型暴雨洪水袭击，流域、城市和区域防洪能力明显偏低。

第二，城镇化加速，河湖及潮水位趋高，增加了防洪的艰巨性、复杂性。2005年与1985年相比，太湖流域城市建设用地增加了4 732 km2，约占平原地区陆域面积的16%，不透水面积扩大，降雨径流系数加大，洪水汇流速度加快，高水位持续时间延长，客观上加大了成灾的概率。另一方面，河湖岸线无序开发利用以及联圩并圩等进一步削弱了洪水调蓄能力和洪水敞泄能力。而浅层地下水污染又造成超采深层承压水，已引发太湖流域地面沉降达14 476 km2，地面沉降和海平面上升又进一步降低了现有水利工程的防洪标准和防洪能力。

第三，台风多发且登陆地点趋于集中，流域更易遭受台风袭击，次生水灾害加重。太湖流域是我国受台风影响严重的主要地区之一，平均每年约有3～4个台风登陆或影响太湖流域，时间主要集中在7—9月，是造成太湖流域洪涝、风暴潮、泥石流、滑坡等自然灾害的主要原因。据统计，1949—2009年期间，共有424个台风登陆我国，年均7个，最多高达12个，其中影响太湖流域的台风达225个。随着经济社会的发展，相同量级台风造成的损失越来越大。近年，太湖流域先后遭受了“麦莎”“韦帕”“罗莎”“海鸥”“莫拉克”等多个台风袭击，造成了重大经济损失。

第四，暴雨、洪水、大潮和台风“四碰头”的可能性增多，对经济社会影响也更为严重。1949—2009年，影响太湖流域的热带气旋最早出现在4月（2003年），最晚出现在 11月（1967年），绝大部分集中在7—9月，占总出现次数的83%。特别是近年，沿江沿海地区频繁出现“风、暴、洪、潮”四碰头的不利组合，加大了流域和区域的防汛压力。

3.流域用水量显著增加，用水结构不断调整，外调水量趋于增多

太湖流域本地水资源量不足。流域多年平均年降水量为1 177 mm，水资源总量为176亿m3，流域人均本地水资源占有量约为全国的1/5。太湖流域用水总量已从1980年的234.0亿 m3增加到 2000年的 293.0亿 m3，净增59.0亿m3。其中生活用水净增19.66 亿 m3，达 32.56 亿 m3；工业用水净增 69.8 亿 m3，达 152.5 亿 m3；农业用水受挤占净减30.6亿m3，为107.9亿m3。2010年流域用水总量增至355.4亿m3，其中生活用水为48.3亿m3，工业用水增到214.9亿m3，农业用水减为92.2亿m3。可见，流域用水量不断增加，用水结构也在不断调整，需要外调水资源弥补不足。如2005年太湖流域从长江和钱塘江调供水量达186.8亿m3，为当年本地水资源量133.7亿m3的1.4倍。随着流域经济社会发展，用水量增加和用水结构调整还将持续，社会各方对保障供水安全更加重视，流域水资源供需矛盾将长期存在。

二、流域水灾害管理工作特点

针对太湖流域经济社会发展特点和突出的水灾害问题，流域水灾害管理工作具有如下特点：

一是水灾害管理客体是在地势平坦、河网密布，又外受潮水影响的复杂平原河网地区开展；二是水灾害管理组织涉及人类活动强烈、经济社会快速发展的复杂经济社会系统，同时又跨省市、跨部门，组织协调相当复杂；三是解决水灾害的措施主要依靠现有的治太骨干工程，并且涉及区域水利工程构成的多层次、多种类的工程调控体系，由于工程管理权限不一，既有内部水问题，又受长江丰枯变化、潮汐影响、地区排污等因素影响，其实际可控条件较差；四是水灾害管理技术涉及流域内社会、经济、信息等各个方面，涉及多个学科、多种风险的综合管理；五是太湖流域水灾害管理影响备受国内外关注，但采取措施的减灾效果边界不清，难以量化和充分体现。

三、应对水灾害的主要做法和对策

目前我国普遍采用且适合太湖流域的水灾害应对措施，主要有以下几个方面：

1.健全组织机构，共同应对灾害

各级政府高度重视水灾害防御工作。目前，我国已建立了国家、省、市、县四级防汛抗旱指挥组织体系，由有关部门和当地驻军的负责人组成，7个流域机构和电力、通信等重要部门和单位也设立了防汛机构，基本做到了编制、人员、设施、责任、制度“五落实”，为应急管理提供了组织保障。太湖流域各级政府建立健全了以行政首长负责制为核心的防汛抗旱组织指挥体系，加强统一领导、统一指挥、统一调度。每年汛前逐级落实江河湖库、蓄滞洪区和防洪城市等重要工程的防汛抗旱责任制，并强化监督，必要时各级纪检、监察部门也参与防汛督察。

2.完善法规制度，依法管理灾害

先后颁布了水法、防洪法等法律法规，太湖流域各省（直辖市）也依法制定了有关配套法规和政策，为依法加强水灾害管理奠定了基础。各级政府不断加强防御水灾害应急机制建设，完善防御水灾害应急响应工作规程，规范应急响应工作程序和行动，提高工作效率。一旦水灾害发生，从中央到地方政府均及时作出响应，积极采取应对措施。2011年11月，《太湖流域管理条例》正式施行，开我国流域性综合立法之先河，将进一步促进太湖流域水灾害管理工作。

3.构建工程设施，有力抗御灾害

我国政府高度重视水灾害工程体系建设，加大了水利建设的投入。按照国务院加强太湖治理的决定要求，太湖流域重要江河重点堤防建设基本达标，防洪工程体系框架基本形成，流域防洪和水资源调控能力得到显著提高。中小河流域具备防御一般洪水能力，沿海地区重点海堤设防标准已经提高到100年一遇。同时，着手开展防洪工程的系统调研和分类，研究防洪工程水力荷载和工程结构抗力参数的分布规律，推进防洪工程系统可靠性评估。另一方面，随着经济社会发展，水资源工程建设越来越得到高度重视，遇到中等干旱年份，工农业生产和生态用水不会受到大的影响，可以基本保证城乡供水安全。

4.加强预案建设，有序防范灾害

近年，针对极端气候事件频发，以及流域洪涝、缺水、水污染等突出问题，太湖流域依照国务院应对突发公共事件的总体预案和国家防总的统一部署，完成了国家级、省级、市县级水灾害应急预案，大江大河和重要支流防御洪水方案，以及台风、城市、山洪、蓄滞洪区、水库防洪抢险等专项应急预案，基本形成了“横向到边、纵向到底、责任到人”的预案体系。通过预案编制和修订，水灾害防御工作的责任、任务、措施和实施程序等都得到了规范，体现了政府有效的应急管理水平。

经过多年实践和研究，太湖流域洪水与水量调度方案、“引江济太”调度方案、太湖防御洪水方案、太湖流域水量调度应急预案等不断完善，为流域防洪和抗旱调度管理提供保障，不断提升洪涝干旱应急管理能力。

5.充实队伍物资，为处置灾害提供支撑

目前，我国已组建了国家重点防洪机动抢险队、省级防洪机动抢险队、市县级防洪机动抢险队，军队和武警也建设了抗洪抢险专业应急部队，在抗洪抢险工作中承担了大量的急、难、险、重的任务。各地还组建了以青壮年居民为主的群众抢险队伍，专群结合、军民联防的格局基本形成。各地按照 “定额储备、专业管理、保障急需”的原则设置防汛物资储备仓库。在做好日常维护管理的基础上，每年汛前，对太湖流域内中央防汛物资定点仓库、省级防汛物资仓库以及大量地市级防汛物资仓库内储备的编织袋、冲锋舟等物料进行更新、整修，为水灾害防御奠定坚实的物资基础。

6.强化监测预报，及时预警灾害

我国已在全国江河建成水文测站3.4万余处、报汛站点8 600多个，大型和防洪重点中型水库大多建设了水文测报系统和水库洪水预报系统。太湖流域水灾害监测和预警始终走在全国的前列，流域内有关省（直辖市）均已建成了以水情、工情、旱情、灾情信息采集系统为基础，以通信系统为保障，以计算机网络系统为依托，以决策支持系统为核心的应用系统，包括实时水雨情监测预警系统、台风路径实时采集发布系统、防汛远程视频会商系统等。太湖流域管理局也建成了以流域洪水预报与调度系统为重点的防汛抗旱指挥系统，并直接应用于近几年的水资源调度和防汛防台实践。目前，正在推进应用GSI同化技术及云分析，结合雷达、卫星等非常规观测，构建高分辨台风中尺度数值预报业务系统，得到基于精细化台风暴雨预报的太湖流域雨量观测模型，定量评估台风短时强降雨对流域水情变化的影响。

当水灾害发生时，各地区各部门通力合作，实现水雨情、卫星云图、地面天气图、台风路径图等信息的网络在线查询。预报信息确定后，及时通过电视、广播、网络、报刊、短信等各种手段向公众发布并适时发出预警，为主动防御打下良好的基础。

7.强化应急管理，有效规避灾害

实践证明加强水灾害应急机制建设，不断强化预报、预警、调度、抢险、救灾、重建等应急关键工作，及时有序转移人员避险,是减少水灾害损失的最有效手段。为此，太湖流域有关省市严格执行汛期24小时值班制度和每日会商制度，视汛情旱情及时启动应急响应，发生水灾害时迅速派出工作组赴一线指导抗灾救灾工作，实施防灾抗灾应急措施。特别在台风水灾害发生时，在时间上实行人员梯级转移，在地段上实行台风可能登陆点两侧分段转移，并按海上、陆上先后转移，确保“不少一户、不漏一人”，妥善安置转移避险群众生活，有效减轻水灾害损失及其影响。

8.开展调度抢险，努力降低灾害

发生洪水时，针对各区域的实际水情、工情、灾情，依据批复的调度方案，蓄泄兼顾，统筹流域防洪和区域排涝，根据“上拦、中蓄、下泄”的调度原则，科学调度各类防洪工程，确保重要堤段、重要城市、重要设施的防洪安全，充分发挥流域水利工程体系综合防灾减灾作用。对水库大坝和重点堤防实行24小时巡查，落实险工险段防守责任，定人、定段、定岗，并及时处理发现的薄弱环节和险情。必要时，按照应急预案迅速转移受威胁地区的群众。在太湖流域，重点做好流域边界沿长江口门和杭嘉湖南排工程的调度，充分利用潮水涨落特点全力抢排涝水，为上游洪水顺利下泄创造条件，努力减轻水灾损失。洪水后期，按照减灾与兴利统筹安排的原则，开展雨洪资源的综合利用调度，为改善流域及区域水环境，保障流域供水安全创造条件。

当发生旱灾时，各地按照抗旱预案，启动应急措施，加强水库、河道、湖泊和灌溉渠系的调度，必要时采取跨流域调水、适当限制部分行业用水等措施，千方百计保证群众基本生活用水。各级抗旱组织通过打井、淘滩、截渗等应急措施，开动各类机动设施引水、提水、抽水、送水，努力减轻旱灾损失。

当发生突发性水污染事件时，在做好水污染处置措施的同时，利用水利工程积极开展应急调水或跨流域调水，努力改善水环境，缓解水生态危机。在应对2007年无锡供水危机中，水利部门在加强水量水质同步监测的基础上，强化水利工程科学调控，加大长江清水入湖量。望虞河常熟水利枢纽泵站全力开机，节制闸趁潮自引，引水流量从160 m3/s增加到240 m3/s；望亭水利枢纽入湖流量从100 m3/s增加到200 m3/s。迅速将贡湖湾锡东水厂的叶绿素a含量由调水前的 53 μg/L 逐步降低到 10.5 μg/L，全面改善了水源地水质，并保持稳定。

9.做好援助评估，科学化解灾害

一旦出现较大灾情，地方政府立即组织力量深入灾区开展救灾核灾工作，及时救治伤员，做好防病防疫，并及时向中央报告，向外界公告，同时根据自救能力情况，按标准划定救助对象，突出重点救济对象。武警官兵协助转移、解救受灾群众至安全地带，调运救灾物资并及时发放到灾民手中，同时根据实际需要搭建帐篷，修建简易住房，确保灾民基本生活，保证所有受灾群众有饭吃，有水喝，有衣穿，有房住，有医疗。

灾后恢复重建工作本着“从全局出发，整体规划，分步实施；迅速优先恢复生命线与生产线工程；有利于充分调动政府、企业及社会各界的力量，投入灾后恢复重建”的三大方针，以解决群众生活问题为核心，快速恢复与重建灾区灾民衣食住行系统，以及水毁水利设施及生产线系统中的交通、通信、电力设施。针对灾区经济与社会发展需求以及对灾区未来洪水风险的估计，各级政府及时对水灾害及其防御工作进行全面总结评估，认真总结经验和教训，仔细查找差距和不足，将灾区恢复重建工作与区域防御一定洪水风险水平下的总体发展规划相结合，研究提出不同情景下有效减轻风险、保障经济社会可持续发展的对策建议，进一步提高防御水灾害的能力。

四、结语

在防御水灾害实践中，太湖流域各级防汛抗旱指挥部门根据具体情况修订完善各类预案，不断强化预报、预警、调度、抢险、救灾以及灾后恢复等各个环节，加强值班和会商，适时启动防御水灾害应急响应，实施防灾抗灾应急措施，取得了应对自然灾害的重大胜利，保障了人民群众生命财产安全，最大程度地减轻了灾害损失。

流域各省（直辖市）依靠逐步完善的工程和非工程体系，依靠全社会的广泛参与，战胜了1999年流域特大洪水和2009年流域性洪水，确保了人民群众生命安全，确保了重要城市和重要基础设施的安全，最大限度地减轻了洪涝灾害损失。通过开展以引江济太为重点的流域水资源调度，有效应对了2003—2005年太湖流域连续干旱，成功应对了2007年无锡供水危机，确保了2010年上海世博会供水安全和世博园区的水环境需求，缓解了2011年上半年发生的近60年来最严重干旱，并战胜了典型的旱涝急转，防御了多个台风袭击，最大限度保证了太湖流域防洪、供水、水生态安全，为流域经济社会发展提供了有力保障。