三大智慧城市组织架构并行发展首席信息官架构最具优势

特约撰稿人 | 张杰 乔亲旺 李江

在智慧城市建设如火如荼的今天，了解和分析智慧城市的组织架构并从中找出决定性因素，对于智慧城市建设的成败起着举足轻重的作用。

智慧城市的概念于2009年被提出，是基于新一代信息技术广泛应用和通信网络全面覆盖所确立的新型城市发展战略，强调信息化对城市经济发展和社会承载功能的全面增强、对城市居民信息素养与信息应用能力的整体提升，以全面数字化、高度网络化、深度智能化为突出特点，其建设范围覆盖城市运行的市政、交通、环境、能源、公共安全等各个领域。

智慧城市组织架构

组织架构是组织全体成员为实现战略目标而形成的，涵盖方向拟定、责任划分、协调合作、监督管理、权利享有、任务执行等各方面内容的体系结构，是整个运转系统的“搭建框架”。智慧城市建设需要一个完整、完善的决策、组织、协调、执行、支撑体系对其进行全面统筹、合理规划、整体推进和具体实施，组织架构是必要保障。依据职责的不同，划分智慧城市组织架构的成员，包括领导者、组织者、建设者、运营者、投资者、监管者、研究者和最终用户。其中领导者决策建设方向；组织者制定建设规划，细化建设内容，协调合作，掌控进度；建设者实施工程建设和后续维护；运营者实施可持续经营管理；投资者提供资金支持；监管者评测项目建设和服务质量；研究者为建设运营提供理论支持；最终用户共享建设成果，提出应用反馈。智慧城市组织架构的建设以最终用户为服务目标；以研究者为智力支撑，为除最终用户外其他成员的工作开展提供系统研究和理论依据；以建设者和运营者为执行主体，在组织者、投资者和监管者的共同作用下实施智慧化建设；以组织者为构建核心，具体实现领导者决策，总体协调所有成员的相互关系。

三架构建设模式各司其职

目前全球智慧城市的建设尚处于探索阶段，各区域、国家和地区依据自身发展的状况以及智慧化建设的内容和目标对架构成员进行角色重叠设置或分层次设置，形成了各具特色的组织架构建设模式，主要概括为首席信息官架构、领域纵向架构和专职统筹架构。

首先是首席信息官架构。首席信息官架构是以独立设置的首席信息官为核心，由其基于政府决策全权负责区域信息化推进、并通过下派或集中的方式组织各成员单位协同建设的组织架构建设模式。首席信息官是负责一个国家、地区、组织或企业信息领域战略制定、体系执行、系统建设和技术应用等各方面持续推进和改善的高级官员，他通过指导信息化进程实现对国家、地区、组织、企业发展目标的支撑。智慧城市的建设需要方向拟定、跨界沟通、项目实施等多层级、全方位的统筹协调和监管掌控。首席信息官的职责和作用契合智慧城市的建设需要。目前全球多个国家和地区在智慧城市的建设过程中已经形成了基于首席信息官的组织架构，其中以新加坡和英国为典型代表。

例如新加坡资讯通信发展管理局IDA，随着政务电子化和一站式服务的加强，于1999年成立后相继实施了电子政府行动计划I和II、整合政府2010和电子政府2015计划，作为政府CIO全面负责政府资讯通信总体规划、标准、政策等的制定，跨部门IT建设的协调，工程项目实施的监督等工作。围绕IDA，新加坡形成了向上“一部、四委员会”和向下面向各政府部门的组织架构。向上的“一部”指财政部，IDA为其信息科技政策和方向制定、电子政务资金提供和实施等提供咨询和支撑，财务部下设整合政府理事会，由财政部常任秘书长担任主席；“四委员会”指公共服务21系统委员会、信息通信技术（ICT）委员会、公共领域ICT指导委员会和公共领域ICT审查委员会，独立设置，保障电子政府推进工作按照“分层管理、分类处理、分权执行”的模式进行。向下IDA基于IT企业、电信运营商和服务提供商在技术配备、系统开发、设备制造上的专业支持向各政府部门派驻员工，在“统一规划、统筹管理”的原则下，开展部门内部和跨部门的IT建设和信息化改造。

另外，英国的电子政务建设是政府首脑的“一把手工程”，目标由首相亲自发布，战略与重大决策的制定机构设置在首脑机关，政府CIO和跨部门CIO理事会构成了其组织架构的核心部分。2005年前后英国政府在首相直属的内阁办公室下设立了电子政务大臣和电子政府办公室，作为政府CIO，取代了原有的电子大臣、电子专员和电子专员办公室等设置，对电子政府整体建设进行宏观规划和统筹管理，对国家信息化建设做出全面决策。在电子政府办公室下设立了由中央、地方各级政府CIO和警察、卫生等公共机构CIO以及政府IT专家、业务官员等相关人员组成的CIO理事会，负责制订和提供政府级备忘录，建立和维护政府内部的良好合作、各部门电子政务建设的高效率协同推进和信息资源的充分共享，支持政府转型和IT业务变革能力增强。该组织属于跨部门高层次协调机构。

其次是领域纵向架构。领域纵向架构是自上而下贯穿区域层面、国家层面、地区层面及至具体实施层面的，面向城市建设单项领域信息化、智慧化改造的垂直型组织架构建设模式。目前各国的智慧城市建设基本都是由国家政府或区域联盟发起和牵头开展，多以交通堵塞、能源消耗、环境污染、公共安全威胁等当前城市运行承载的热点难点问题为切入点。以领域纵向架构对智慧交通、智慧电网、社会应急管理等行业信息化、智慧化建设进行组织统筹，结构简单、针对性强，利于以行业特点为基础的方略落实和实施反馈，美国是应用这一组织架构的突出代表。

在社会应急管理方面，美国比较先进，目前已经形成了由联邦层面、地区层面、州层面、地方层面政府串联而成的，具备相关支撑体系的成熟组织架构。联邦应急管理署FEMA是专门负责重特大灾害应急管理的政府机构，于1979年成立，“9·11”之后并入国土安全部，成为其下设的4个主要分支机构之一，更名为应急预防响应局。FEMA将美国全境划分为10个应急区，在每个区设立办事处，办事处直接与其责任区内的各州合作，协助各州制定防灾和减灾计划，并在重特大灾害发生时向各州提供支持。各州政府设立应急服务办公室和应急指挥中心，实现州内应急预案准备与实施、州内不同部门资源共享、州与地方应急响应协调等职能，下设监控室、新闻发布厅、会商中心等相关机构。地方应急管理部门负责组织协调本地各部门进行跨机构应急准备、策划、培训和灾后恢复活动，与其他城市、州和联邦应急机构以及私营组织保持联系，开展公众教育与社区应急准备活动，特殊下设机构为移动应急平台，包括应急移动指挥车、危化与核辐射检测车等。同时，美国还建立了比较完善的应急平台支撑体系，包括科研支撑与教育培训，为社会应急管理提供技术支持和智力储备。

最后是专职统筹架构。专职统筹架构，是以专项负责智慧城市建设和运营的独立机构为领导小组，基于区域政府制定的行动纲要和总体规划，组织领导各成员单位合作建设的交叉型组织架构建设模式。该领导小组从属于区域政府，以相关研究机构和专业委员会为支撑，下设资金、人力、审计等具体职能单位，与有关城市建设、运行和管理的其他部门和行业建立横向联系。专职统筹架构下具体工程由领导小组和相关行业主管部门共同监督管理，由信息通信企业和各行业智慧化建设部门共同承建。我国的智慧城市建设以城市功能整体提升为目标，以综合性工程为项目形式，注重从城市发展战略的高度制定顶层设计，自上而下、多部门协作推进建设项目落实。专职统筹架构是我国各省市开展智慧城市建设主要采用的一类组织架构。

上海基于市“十二五”规划和“2011～2013年行动计划”，于2012年由市发改委负责着手“智慧上海”的顶层设计工作。“2011～2013年行动计划”提出成立市推进智慧城市建设领导小组，统筹全市智慧城市建设工作；下设办公室，负责日常协调推进工作；成立市智慧城市建设专家委员会和建设促进中心；市各相关部门按照职责分工，落实和细化智慧城市建设项目和任务。2011年9月，在市政府组织下推进智慧城市建设领导小组和办公室成立。

相比之下，宁波于2010年9月提出智慧城市发展战略，出台《中共宁波市委宁波市人民政府关于建设智慧城市的决定》，于2011年6月编制完成了《宁波市加快创建智慧城市行动纲要（2011～2015）》。2010年12月到2012年6月，相继成立了宁波市智慧城市规划标准发展研究院、宁波市智慧城市建设专家咨询委员会和宁波市智慧城市建设试点工作领导小组及下设办公室。

各具优劣势 发挥效力需协调

首席信息官架构以专业的CIO机构和统一的CIO制度推行全面的智慧城市建设。

其优势在于：第一，集战略制定、资源规划、系统实施、项目监理于同一机构，增强了智慧城市建设从构想，到实施，再到应用的一致性；第二，集基础设施建设、技术引入、业务发展、行业应用于同一机构，增强了设备、技术与业务、应用的联系；第三，以派驻或委员会的方式，建立政府CIO与各部门CIO、行业CIO和企业CIO之间的联系，组织结构紧密、沟通效率高，益于策略贯彻和问题反馈；第四，在国外的政府部门和大型企业中，首席信息官制度已得到确立和应用，具备以首席信息官架构组织智慧城市建设的基础。但是首席信息官职位对个人综合职业素质的要求非常高，需要其在熟悉行业发展和商业流程的基础上具备战略素养、执行能力和沟通技巧；对完善相关法规、政策等保障体系和夯实培训、选拔等支撑基础的要求也很高。

领域纵向架构以双向单路径的直线型管理和沟通开展领域内的智慧化建设。

其优势在于：第一，架构从国家或区域层面向下逐级延伸直至具体实施单位，结构比较简单，易于组织管理；第二，各级部门之间的联系直接，互通渠道便捷，便于政策指导的下达和建设情况及问题的反馈；第三，领域纵向架构应用于单个领域的智慧化建设，对于领域的发展基础、行业特点和建设目标具有较强的针对性，适合应用于上下联动紧密、指挥领导集中、自成体系、独立性较强的领域。但是智慧城市建设注重城市运行各方面的智慧化建设，领域纵向架构都是针对国家专向信息化、智慧化建设内容而搭建，不易扩展为全面覆盖智慧城市建设的组织架构。

专职统筹架构以宏观指导和专业研究为支撑开展城市整体的智慧化建设。

其优势在于：第一，以区域政府制定的战略决策和顶层设计为框架，在目标明确、范围划定的前提下，开展组织领导工作，可以做到有的放矢、对症下药；第二，相关研究机构和专业委员会对建设标准、产业推进等进行先期研究，对建设内容、应用方式等提出专业意见，可以提高智慧城市建设的预见性和规范性。但是此类架构的弊端也比较突出。

其劣势在于：第一，专职统筹架构既有行业内部的纵向联系，又有领导小组、行业部门、建设企业之间的横向联系，结构比较复杂，组织管理繁复交错；第二，普遍存在智慧化建设项目由领导小组、行业部门、建设企业多头管理的现象，易造成资源消耗和成本投入增加、建设和管理效率降低；第三，支撑城市运行的各行业建设已相对成熟，形成了彼此独立的发展模式，专职统筹架构要协调不同行业、不同层次的机构统一于智慧城市建设的框架内，难度较大。

基于上述优劣势分析，笔者认为，首席信息官架构对智慧城市建设统观全局、整体推进要求的契合度高于领域纵向架构，对智慧城市建设中领导、组织、管理、协调问题的解决优于专职统筹架构。首席信息官架构以一整套CIO体系制度覆盖了城市建设、运行和管理的各个方面，理顺了不同部门、行业和企业之间的关系，相较领域纵向架构和专职统筹架构而言，优势更为明显，更适合应用在智慧城市建设中。