泸溪县农田水利建设情况分析与对策

熊 敏

（泸溪县水利局 湘西自治州 416100）

1 全县农田水利基本情况

（1）社会经济状况。

泸溪县地处湖南省西部，湘西州东南端，属国家重点工程五强溪水库主要淹没区，是国家扶贫开发重点县，总面积1 566 km2，耕地面积1.27万hm2。全县辖8镇7乡150个行政村 （社区），总人口29.58万人，其中农业人口19.81万人。该县是一个典型的农业大县，主要以种植水稻、椪柑、辣椒、烤烟等为主。2010年全县国民生产总值为37.06亿元，其中：农业生产总值8.37亿元，占全县国民生产总值的23%，农民人均年纯收入3 144元。

（2）农田水利建设概况。

全县共修建水利设施7 518处，中型水库4座，小（Ⅰ）型水库 23座，小（Ⅱ）型水库 89座，山塘6 314口，正常蓄水量为1.2亿m3，溪河坝1 088道，水轮泵站38处55台，固定提灌机埠93处108台，蓄、引、提水量达9 316万m3，现有灌溉面积0.73万hm2，旱涝保收面积0.62万hm2，建有农村饮水工程245处，解决了15个乡镇184个村468个组7 207户87 857人的饮水困难和饮水安全，水电站70台，装机3 910 kW。架设管道300多km，干支渠道899.9 km。水土保持小流域治理2处，治理水土流失面积9.4 km2。建成白沙镇沅水左岸防洪堤3 km。

（3）农田水利建设投入情况。

2007～2011年，该县病险水库除险加固、农村安全饮水、山坪塘清淤扩容、水土保持等项目共获得各级投资8 629.55万元，使该县农田水利状况得到了改善，具体投入情况见表1。

表1 泸溪县2007～2011年农田水利建设资金投入情况 万元

（4）农田水利设施管理状况。

该县除浦市堤防与岩门溪水库有专门的管理单位以外，其余水利工程的维护管理全部由乡镇水管站承担，基本没有明确专门管理单位与人员。截止2010年底，该县共建有机电排灌站90余处（其中21处兼具农村饮水安全工程供电），农村饮水安全工程供水站20处，共计装机128台 （套），容量达3899 kW，可灌溉农田面积0.144万hm2，供应2.5万余人的日常生活用水。

当地农村电排电价标准不统一，农排电价在（0.27～0.52）元/kW·h 不等，饮水电提电价在（0.8～1.0）元/kW·h之间，还加收变压器铁损和线损的耗费。农村安全饮水工程电价普遍偏高，提水成本大。

泸溪县水利局从变革管理体制、投入方式入手，通过成立农民用水协会，对小型水利工程产权体制进行改革等措施，坚持“市场养水”，逐步建成责、权、利相统一，投资、管理、经营三位一体的农村水利新机制，进一步盘活了资产，增强了水利工程 “造血”功能，对该县农田水利设施管理起到了促进和加强的作用。据统计，全县共完成了15座小（Ⅰ）型水库、50座小（Ⅱ）型水库、453口山塘、73处农村人饮、7处电排、5座小水电站的产权制度改革，有效地吸引了资金的投入，盘活了资产，实现了水利可持续发展。

（5）基层服务体系建设情况。

截止2011年6月，该县共有自收自支乡镇水管站15个，97人，其中退休24人，分流52人，上岗21人。 50岁以上 30人，45～50岁 13人，35～45岁 19人，35岁以下11人。大专学历6人，中专学历13人,高中及以下学历54人。专业技术人员30人，其中工程师2人，助理工程师23人，技术员5人。2007年，按照上级要求，该县对乡镇水管站所实行了水管体制改革，改革后，县财政每年划拨40个全额事业编制的人员经费与每人每年3 000元的事业经费，用于支付所有在编人员的的养老保险、医疗保险和上岗人员工资。2010年，乡镇水管站上岗人员年均工资为17 621元，2011年，乡镇水管站上岗人员年均工资增至23 264元，比2010年增加了5 643元。

2 存在的问题及原因分析

近年来，随着国家农田水利建设投资的不断加大，该县农田水利建设取得了很大成就，管理水平得到了快速提高，总体工程面貌发生了大幅度改观。但从当前该县抗涝抗灾的需要和农业经济发展的形势需要来看，农田水利的支撑作用和保障能力仍显不足，还存在不少问题，主要表现在：

（1）农田水利基础设施薄弱，先天不足。

该县大部分小型农田水利工程修建于20世纪50～60年代，受到当时技术条件等诸多因素制约，建设标准普遍偏低，质量不高，配套不全，而且其维护和管理水平相当落后。从三个大的方面来看：

一是堤防防洪标准低。县城白沙堤防工程已完成两期工程，总长3 km，尚有屈望村1.3 km未建成，县城堤防基本达到20年一遇防洪标准。但乡镇防洪标准普遍较低，除2011年投资1 072万元对合水镇太平溪流域进行了整治外，其他中小河流均未得到过系统地治理，防洪能力普遍不到10年一遇，存在的主要问题有：河道断面狭窄、淤积，过流能力不足；堤防低矮单薄，险工险段较多，防洪能力较低，隐患多；排涝站，机电设备老化，总体排涝标准不高；涉水违章建筑多，对行洪造成影响。中小型病险水库安全隐患多。全区共有在册水库115座，其中中型水库3座，小（Ⅰ）型23座，小（Ⅱ）型89座。截止2010年底，除马家冲水库尚未整治完毕外，3座中型水库与22座小（Ⅰ）型水库已经整治，但89座小（Ⅱ）型水库基本没有经过系统正规的除险加固。该县水库多建于20世纪60～70年代，初建时建设标准与技术含量低，大多数是“三边”工程，经过多年运行，自然老化，大多数水库伤痕累累，大坝渗漏、溢洪道毁坏、外坡散浸、涵管破损等隐患不胜枚举，严重影响防汛度汛安全。

二是防洪排涝标准较低。全县仅浦市镇堤防管理所配有排涝泵站，其他乡镇没有排涝设施，山洪沟历年来从未得到过治理，沟系紊乱，遇上洪涝灾害，无法及时排涝，淤积严重。全县现有龙头冲、岩门溪2个中型灌区。存在的主要问题有：中型灌区骨干渠系淤塞严重，部分泵站机电设备老化，灌区配套不够完善；小型灌区由镇、村泵站服务，这些泵站因陋就简，设备严重老化，干渠渗漏、堤身塌方严重，支渠建筑物不配套，渠系水利用率低，更是不能满足当前群众生产生活需求。塘坝淤塞严重。全县6 314口山塘不同程度存在年久失修、淤积严重、容积逐年变小、灌溉调蓄能力减弱等问题，造成农田的灌溉保证率低，灌溉效益不能正常发挥，从2009年省州开始实施山平塘清淤扩容工程以来，该县共投入资金390万元对373口山塘进行了整治，但整治率仅为5.9%，无法根本改善上述问题。农村饮水存在不安全问题。2007年至今，该县共实施农村饮水安全工程41处，已解决5.6万人饮水不安全问题，但因水源要求等因素制约，泸溪县部分山区、抗旱死角还未能实施饮水安全工程，目前仍有10.97万人农村人口饮水安全问题亟待解决。

三是渠系没有配套，利用率低。该县当前的农田水利灌溉渠道利用率低，远远达不到旱涝保收的要求，致使该县相当部分的耕地还处在靠天吃饭的境地。据统计，全县农田引水渠道总长为899.9 km，其中三面光水泥渠道总长为126.8 m，占14.09%;非三面光水泥硬化渠道总长为52.7km，占5.86%；已损坏不能用的农田水渠总长为720.4 km，占80.05%（表2）。农田水利工程的先天不足，严重制约了当地农业经济的发展。

表2 泸溪县农田水利灌溉渠道建设情况

（2）工程管理不顺，后天不足。

一是体制不顺、重建轻管。近年来，水利基础设施投资渠道多，出现了“多龙治水”现象，即多部门参与水利水电工程实施建设，项目多，分布广，工程没有统一建设管理，项目法人缺乏专业技术人员，工程项目工程监理和质量监督不全面，工程质量管理体系不健全，致使工程质量与规范要求差距大，建设资金浪费，工程效益不显著，重复建设现象严重。工程建成后没有专管机构，缺乏后期管护，责、权、利不明确，表面上“人人有份”，实际上“人人无责”，形成政府建成后管不了、群众使用又不管的局面，导致设备提前老化，水利工程失修，利用率降低。

二是机制未成，意识淡薄。多年来，该县骨干农田水利工程建设，主要靠政府财政投资和受益区农民的投工投劳。自从实行农村税费改革、取消“两工”后，群众出工投劳没有了强制性约束，再加上农业比较效益逐步下降，农村劳力外出经商务工的现象较为普遍。据调查，各乡镇农村外出打工的人数占到劳力总数的2/3，留守在家的少数青壮劳力也大都有自己的经营项目，真正务农的微乎其微。由于农村人员大量外出，原有的许多水利工程因得不到及时维修而损毁严重，致使有些地方农田水利基本建设处于停滞状态。同时，当地农民的水法制观念和水商品意识淡薄，抗交、欠交、缓交水费的农户逐年增多，水费征收工作举步维艰。

三是青黄不接，人力不足。该县水利设施众多，防汛抗旱、工程建设管理任务十分繁重，目前人员不足、技术力量青黄不接是泸溪县水利事业发展的一个瓶颈。局机关现有在编人员41人，行政管理人员14人，专业技术人员16人，2011～2015年间面临退休的有13人，其中专业技术人员8人，专业技术员出现青黄不接，断层现象严重。全县15个乡镇水管站实际上岗人数仅21人，平均每个乡镇不到2人，除了要承担防汛抗旱工作外，还要负责水利工程建设管理、水利普查、水行政执法等其他工作，人力相当匮乏，工作被动。

四是经费缺乏，投入不足。按测算，维持当地现有水管单位、水利工程正常运行（不包括新建水利工程项目在内），每年至少需要正常的维修养护经费数千万元。特别是从2007年以来，受数次洪涝灾害的影响，当地的许多农田水利工程设施均受到不同程度的冲击，直接加重了现有水利工程设施的维修难度，需要投入的水利维修建设的资金进一步加大。然而，据统计，2007～2010年泸溪县农田水利工程建设方面总的投入资金是8 629.55万元（见表1），平均每年投入的资金1 725.91万元，远远满足不了该县当前农田水利工程的建设、管理和维护的需要。

3 农田水利基本建设对策

（1）加强对农田水利建设的组织和领导。

农田水利建设工程，是一项事关全局的系统性工程，因此必须要加强对农田水利工作的组织领导工作，县要明确每年的农田水利基本建设任务与各乡镇目标考核挂钩，将该项工作列入各乡镇年终主要的考核目标之一。各乡镇党委、政府要把农田水利基本建设列入重要议事日程，做到主要领导负总责，分管领导具体抓，认真分配任务，层层建立责任制，层层抓落实，把任务落实到单位和个人。

（2）整合资金加大水利设施建设投入。

目前涉农资金渠道分散，工程建设各管一段现象十分普遍，加上层层要求配套，造成部分项目建了水源没钱建设渠道，建了田间工程缺水源等，工程难以发挥整体效益，有些项目缺乏技术论证，造成资金使用效果不理想。应采取有效措施，统筹安排各种渠道的支农资金，形成合力，保证投资效果。同时，积极调动农民积极性，坚持“谁受益、谁负担”的原则，鼓励和引导好农民对直接受益的小型农田水利设施建设投工投劳。在群众自愿的基础上，做好筹资投劳工作，把“一事一议”政策用足、用活、用好，对跨村的水利工程，可发扬团结治水的传统，采取“一站一议”、“一渠一议”的办法，统筹解决。

（3）加快自身队伍，建立责权明晰的管理体制。

首先，加强基层队伍建设。按照各级一号文件要求，抓紧成立乡镇防汛抗旱办公室，每个站按照需要设定编制4～6人，充实基层水利队伍。积极利用人才引进、招考等方式面向全社会吸纳专业技术人才，改善专业技术力量断层现象，形成人才梯队。其次，要积极推进小型农田水利管理体制改革。要逐步建立起农村用水协会，充分发挥农民群众参与农田水利建设的积极性；同时，采取拍卖、租赁、承包等方式,不断放活现有小型农田水利设施经营管理权,明确责权利,切实保护、开发和建设好小型农田水利工程,真正实现投资经营者、农民及生态环境的三方共赢。

（4）建立农田水利项目库，做好全县农田水利建设的总体规划。

项目库建设是水利事业持续发展的重中之重，要使泸溪县水利事业又快又要发展，就要有超前思维和前瞻意识，详细做好规划、安评、地勘、设计等基础性工作，充实好项目库建设，并积极向上申报。

加强农田水利建设，规划是基础。过去由于没有统一的规划，因此该县在农田水利建设过程中存在着很大的盲目性和被动性，存在着只讲短期效益而不顾长远需要和劳民伤财的现象。因此要从该县水利发展的客观实际出发积极做好农田水利建设规划，为全县经济社会发展提供农业用水安全、防洪安全和生态用水安全等保障。要本着“统筹兼顾、突出重点、分步实施、讲求实效”的原则，既考虑长远又兼顾目前，做到分阶段、分重点逐步推进当地农田水利建设，极力避免农田水利建设盲目性和短期性行为；要立足当地实际情况，突出抓好以下几个水利建设项目：

一是抓好水毁水利工程的修复工作，特别是要对直接影响当地农业生产的塘、坝、渠、堤和小型水库水毁灌溉设施要进行一次大修复，确保农业灌溉用水需要。

二要切实加快病险水库除险加固工作步伐，消除安全隐患，确保水库安全运行。

三是要积极推进中型农田灌区续建配套与节水改造工程。

在项目建设过程中，要树立争创一流的意识，坚持“三求”、“四讲”，即：求精、求细、求最佳，讲效率、讲质量、讲层次、讲水平，用更宽的视野，更严的标准去抓落实，高标准、高质量地做好工作。通过培植亮点、打造优势，推动病险水库除险加固、农村安全饮水、山平塘清淤、中小河流治理等各项工作全面发展和整体优化。