宁波至余慈地区市郊铁路建设及运营管理模式研究

刘明丽

（中铁第四勘察设计院集团有限公司 线路站场设计研究处，湖北 武汉 430000）

1 概述

随着城市规模的不断扩大，城市交通拥挤及环境恶化等问题日益严重，发展城市轨道交通已成为解决这些问题的最佳途径。同时，随着铁路的快速发展和城市格局的变迁，铁路枢纽内的许多联络线、支线、专用线逐渐失去了原有的地位和作用，或废弃或萎缩，运能虚糜、设施闲置。利用既有铁路资源参与城市及市郊客运，可以大大缓解城市交通紧张的局面，与修建地铁、轻轨或其他城市轨道交通相比具有工程投资少、建设周期短等优点，同时还能盘活既有铁路资源，使地方政府和铁路部门达到双赢。

既有铁路参与市郊客运前景非常广阔，但目前我国利用既有铁路参与市郊运输整体上处于萎缩状态，究其原因主要是建设、运营、管理体制的问题。为此，结合宁波至余慈地区市郊铁路项目，对其建设及运营管理模式进行探讨。

2 既有铁路参与城市及市郊客运的形式

目前，我国北京、上海、武汉等大城市都有利用既有铁路参与城市及市郊客运的实例，归结起来有以下 2 种形式。

2.1 利用既有铁路通道新建城市轨道交通线路

城市内部废弃的铁路位于市内或市郊客运走廊上，而地方政府在该交通走廊上规划有城市轨道交通线路，地方政府可向铁路局出资购买土地或进行土地置换，取得土地所有权后，拆除既有铁路，利用该通道新建城市轨道交通线路。线路采用城市轨道交通制式，由地方政府出资，成立轨道交通公司负责其建设及运营管理。如武汉轨道交通 1 号线，是利用旧京广铁路通道新建而成，采用城市轨道交通制式，由武汉市政府出资，武汉地铁集团负责建设及运营。上海轨道交通 3 号线是利用原沪杭铁路内环线通道新建而成，采用城市轨道交通制式，由上海申通地铁集团有限公司和沿线各区政府共同出资，组建上海轨道交通明珠线发展有限公司负责建设及运营。

2.2 改造既有铁路开行市郊列车

市内某些铁路虽然运量萎缩，但仍承担少量的铁路运输业务，因此可以充分利用其富余能力，组织开行市郊列车，为市郊客运服务。这些铁路一般是枢纽内行车量不大的既有干线或枢纽联络线、支线、专用线等，技术标准较低，设备设施陈旧，往往需要进行适应性改造才能满足公交化运输的需要。如单线需增建第二线提高通行能力，线路全封闭，增加车站，对既有车站进行改造配置售检票、旅客乘降设备，改造信号系统等[1]。该类线路由于承担了部分国铁业务，一般采用国铁制式，由地方政府和铁道部共同出资，按现代企业制度成立合资公司负责项目的建设及资产管理，投入运营后将铁路运输业务委托给相关铁路局负责。目前，国内已开通运营的北京市郊铁路 S2 线、即将开通运营的上海轨道交通 22 号线均是通过改造既有铁路来实现市郊客运功能的实例。

2.2.1 北京市郊铁路 S2 线

北京市郊铁路 S2 线全长 82 km，利用既有京包铁路、京通铁路和康延支线改造而成，由北京城市铁路投资发展有限公司建设运营，该公司是北京市基础建设投资有限公司与北京铁路局共同组建的市郊铁路投资公司，负责 S2 线的初期改造及后期经营管理，双方各占股比 50%，运营管理委托北京铁路局负责。S2 线于 2008 年 8 月 6 日开通运营，开行旅客列车 4 对 /d；采用计程票制，全程一等座票价 23 元，二等座票价 19 元。

北京市郊铁路 S2 线运营 2 年多来，为方便市民出行和旅游起到了积极作用，但是由于票价过高、公交接驳配套设施不健全，一直处于高空置状态。为此，北京市积极探索新的运营模式，将 S2 线从旅游客运线路调整为地区通勤线路，采用低票价政策吸引客流，1 站 5 元，2 站及以上 6 元，并由政府出资购买运营服务来弥补亏损，开行列车数量增加到 16 对 /d，早、晚发车时间加大发车频率，满足早、晚高峰市民通勤出行需求。北京市有关部门还对沿线各站及周边道路、通道、标志进行了优化改造，对沿线各站公交线路接驳和运力进行了调整并完善换乘组织方案，改善了 S2 线的换乘条件。自 2011 年 7 月 1 日实施新运营模式以来，客流大幅度上升，充分发挥了服务城市交通的功能，成为北京市区与沿线区县间的重要客运通道。

2.2.2 金山铁路支线(上海轨道交通 22 号线)

金山铁路支线原是一条由上海市新桥镇通往金山区金山卫镇的支线铁路，主要为上海石化总厂服务，以货运为主，客运为辅，由上海铁路局管辖，但是由于运营以来客运量达不到要求，客运服务已于 2001 年停止。

为加快推进上海城乡一体化建设、改善城镇居民的出行条件，铁道部和上海市共同出资改建金山铁路支线，由上海金山铁路有限责任公司负责该线路的建设及资产管理，运营管理委托上海铁路局负责。该工程总投资 48 亿元，其中上海市出资 23.135 亿元，为最大出资方；铁道部安排铁路债券 11.185 亿元；合资公司贷款 6.52 亿元。

改造后的金山铁路支线全长 56.4 km，为一条由上海南站通往金山站的快速市郊铁路，并纳入上海市轨道交通网络，称为上海轨道交通 22 号线。据规划，2015 年金山铁路支线开行旅客列车 36 对 /d，2025年将达到 52 对 /d。

2.3 利用既有铁路开行市郊列车的经验与启示

（1）改造既有铁路开行市郊列车是发展市郊客运交通的一种重要形式。改造既有铁路开行市郊列车，是利用既有铁路资源参与市郊客运的最主要形式，应用得也最为广泛，北京 S2 线的成功运营、上海 22 号线的建设为此提供了宝贵的经验。

（2）采用政府主导下的多元投资模式。市郊铁路主要服务于城市市郊范围内，投资大、公益性强，是城市公益性基础设施，应采用政府主导下的多元投资模式，即由地方政府及铁道部主导，有条件还应广泛吸引社会资金。

（3）实行公交化的运营策略。市郊铁路承担的客流中，上下班通勤及通学客流占了很大比例，因此应采用公交化的班次及低票价运营策略。

（4）政府应建立补偿机制。市郊铁路的社会效益远大于其经济效益，实行低票价策略后，收入更难以弥补运营支出，因此，要维持其正常运营，政府必须给予市郊铁路运营补贴或者资源性补偿。如北京 S2 线由政府出资购买运营服务来弥补亏损，政府 1 年补贴 1 亿多元；即将开通的上海 22 号线亦准备由政府出资购买运营服务，目前正在商谈具体的方案。

（5）政府应完善城市公交、市政配套，改善换乘条件。公交化的运营要求市郊铁路和市区公共交通方式必须要有良好的衔接，在时间、运能上能协调配合，方便旅客换乘，减少旅客在途时间，为旅客提供方便快捷的优质服务。因此，地方政府应完善市郊铁路沿线各站的公交配套设施，最大限度地改善市郊铁路的换乘条件。北京市政府通过改善 S2 线的换乘条件，对沿线各站及周边道路、通道、标识均进行了优化改造，对沿线各站公交线路接驳和运力也进行了调整，并完善了换乘组织方案，使客流得到进一步提升。

（6）运营管理模式主要取决于投资建设主体。运营管理模式主要是由资金来源决定，即投资主体决定运营管理体制。利用废弃铁路通道新建而成的轨道交通线路，一般由地方政府出资收购土地使用权，建设及运营管理均由地方政府负责；由既有铁路改造而成的市郊铁路，由于承担国铁和市郊运输 2 种业务，一般由铁路部门和地方政府共同出资成立合资公司，运营管理则委托铁路局负责。如北京 S2 线的运营管理已委托北京铁路局负责，上海 22 号线的运营管理也计划委托上海铁路局负责。

3 宁波至余慈地区市郊铁路的建设及运营管理模式研究

3.1 项目背景

余慈地区区位独特，在 2008 年杭州湾大桥开通之后，处于宁波衔接上海的桥头堡位置，有利于宁波承接上海的经济辐射，但同时也表现出与宁波中心城区割裂发展的风险。因此，为实现将余慈地区打造为宁波都市区副中心的战略目标，构建余慈地区与宁波中心城之间的快速、大容量、便捷的轨道交通联系十分迫切和必要。

2009 年宁波市余慈地区轨道交通线网规划中提出的新建市域线 S1 线、S2 线虽然能够很好地实现以上功能，但投资大、工期长，短期内难以实施；而既有萧甬铁路在 2012 年杭甬客运专线开通后能力将有很大富余，在萧甬铁路蜀山站接轨的余慈铁路支线也有一定的富余能力，利用以上既有铁路的富余能力开行宁波中心城至余慈地区的市郊列车，投资小、见效快，可作为实现余慈地区至宁波中心城快速、大容量公共交通的备选方案。宁波至余慈地区市郊铁路平面布置示意图如图 1 所示。

3.2 项目运营特征

（1）宁波至余慈地区市郊铁路项目涉及的萧甬铁路及余慈铁路支线 2 段既有铁路分属于 2 家公司。萧甬铁路为合资铁路，全长 144.2 km，属于萧甬铁路有限责任公司 (以下简称萧甬公司) 管辖。萧甬公司是由铁道部和浙江省政府共同出资组建的合资公司。2008 年，宁波市和铁道部对萧甬、北仑铁路公司实施整合，由萧甬公司兼并北仑铁路公司。至此，萧甬公司资产管理范围东起北仑站、西接杭州南站，营业里程 195.1 km，线路总长达 497.7 延长公里。萧甬铁路采用“委托运输经营”的模式，委托上海铁路局负责运营管理，萧甬公司负责资产管理。余慈铁路支线为地方铁路，全长 13.7 km，由慈溪市政府筹资 1.3 亿元修建，属于慈溪市铁路管理处管辖。慈溪市铁路管理处是隶属于慈溪市发展和改革委员会的国有运输企业，采用“自管自营”的模式，独立负责余慈铁路支线的经营及运营管理。

（2）市郊列车与国铁客货列车共线运营。宁波至余慈地区市郊铁路开行市郊列车后，将与既有萧甬线上的客货列车、余慈铁路支线上的小运转列车共线运营，因此宁波至余慈地区市郊铁路要兼容国铁客货列车和市郊列车，早晚客流高峰期主要开行市郊列车，但不中断国铁客货列车的运行，平峰期和夜间主要开行国铁客货列车。

3.3 项目建设管理模式方案研究

根据宁波至余慈地区市郊铁路项目特征，有以下 2 种建设管理模式可供参考。

3.3.1 方案 1

方案 1 即维持两段铁路的既有管理模式不变，由萧甬公司负责萧甬铁路段的建设，由慈溪市铁路管理处负责余慈铁路支线段的建设。

方案说明。维持目前两段铁路管理现状，由萧甬公司及慈溪市铁路管理处分别负责项目在各自管辖范围内的铁路建设。余慈铁路段的改造工程建议由宁波市及沿线地方政府出资，同时慈溪市铁路管理处也可申请部分贷款；萧甬铁路段的改造工程建议由宁波市及沿线地方政府、萧甬公司出资，同时，由于上海铁路局为萧甬公司的控股股东，也可争取上海铁路局出资。

图1 宁波至余慈地区市郊铁路平面布置示意图

3.3.2 方案 2

方案 2 即萧甬公司兼并慈溪市铁路管理处，由萧甬公司负责项目的建设。

方案说明。萧甬公司兼并慈溪市铁路管理处，慈溪市铁路管理处依法注销，由萧甬公司负责项目的建设，出资方为宁波市及沿线地方政府、上海铁路局，同时萧甬公司也可申请部分贷款。

3.3.3 方案比选

方案 1 的优点是不需成立新的公司，操作简单。但是由于项目主要工程在余慈铁路段，而这部分线路主要是由地方政府出资建设，地方政府财政压力过大，融资较为困难。而且项目分别由 2 个公司负责运作，经营管理较复杂，双方协调较困难，容易产生纠纷。

方案 2 由 1 家公司负责项目的建设，权责分明，经营管理较为简单。由于线路兼并后铁道部也是大股东之一，因此有利于项目的融资。同时，该方案整合了余慈地区的铁路资源，由余慈地区最大的铁路公司——萧甬公司全面负责本地区的铁路运输，有利于资源的优化配置，提高设施设备的利用率。对于方案 2，公司整合虽有一定的难度，但是有先例可循，具有一定的可操作性，如萧甬公司曾在宁波市政府及铁道部的支持下，兼并了北仑铁路公司。

经过方案综合比选，研究选择方案 2，即：萧甬公司兼并慈溪市铁路管理处，由萧甬公司负责宁波至余慈地区市郊铁路项目的建设。

3.4 项目运营管理模式研究

根据对国内已有市郊铁路的实例分析，结合宁波至余慈地区市郊铁路项目的实际特征，有以下 2 种运营管理模式可供参考。

3.4.1 全委托模式

全委托模式即委托上海铁路局负责运营管理。资产管理与运营管理相分离，萧甬公司只负责资产管理，将铁路的运输专业管理、生产经营管理全部委托给上海铁路局负责。

该方案可以充分借助铁路局多年积累的运营管理经验，发挥铁路局技术、人才、管理等方面的优势，有利于合理配置运输资源、统一运输调度指挥、强化运输安全、提高整体运输效率。同时萧甬公司不需要建立专门的运输组织系统，减少了运输人员编制，节省了各种相关支出。由铁路局统一编制列车运行图，能够更好地协调市郊列车、国铁客货列车的开行，从而吸引客流。目前，萧甬公司实行的是资产管理与运营管理相分离的体制，如果实行本方案则不需改变原公司的体制，只需由上海铁路局新增市郊运输业务，简单易行。

3.4.2 自管自营模式

该方案由萧甬公司独立自主行使运输管理权和经营管理权，萧甬公司按照铁路运输车、机、工、电、辆等不同专业，设置相应的专业管理部门和业务单位，独立承担运输生产经营，负责管辖范围内一切铁路运输业务。

该方案由萧甬公司对项目进行投融资、建设、运营一体化管理，可以引入现代化的管理经验制度，强化运营管理，控制公司运营成本，提高运营效率。同时，可以根据公司经营需要灵活地调整开行方案，对客流的变化反应比较快。但是，由于不能利用铁路部门的专业管理经验，因而在资源配置、运输效率等方面处于劣势。本方案中萧甬公司要同时负责资产经营管理和运营管理，则需成立一整套车务、工务、电务等铁路运营管理机构，增加人力及管理成本。

3.4.3 方案比选

参考国内已有市郊铁路经验，结合项目的背景、建设方案、开行方案等运营特点，考虑到原萧甬公司的运营管理是委托上海铁路局负责，同时为充分利用铁路部门专业化的管理经验，合理配置运输资源、统一运输调度指挥、提高运输效率，减少人力、管理成本及运营费用，更好地协调市郊列车及国铁客货列车的开行时间，建议项目采用方案 1 ——全委托模式，即委托上海铁路局负责运营管理。

3.5 保障措施

为使宁波至余慈地区市郊铁路项目顺利进行，应在以下几方面提供保障。

（1）以宁波市及沿线地方政府为主导，实施多元化投资。宁波至余慈地区市郊铁路项目投资大、公益性强，是支撑宁波发展余慈副中心的重要基础设施，应以宁波市及沿线地方政府为主导，出资方主要为宁波市及沿线地方政府、上海铁路局，有条件还可以吸引宁波市的社会资金。

（2）将市郊铁路运输纳入城市公共交通系统。宁波市政府应明确市郊铁路城市公共交通的地位，即公益性地位，将市郊运输纳入城市公共交通系统，实行低票价策略，并建立相应的补偿、补贴机制。可以借鉴北京 S2 线和上海轨道交通 22 号线的经验，由宁波市政府出资购买运营服务来弥补亏损。

（3）完善公交、市政配套设施，改善换乘条件。宁波市及沿线地方政府应完善本线各站的公交配套设施，最大限度地改善换乘条件，方便旅客换乘。如对沿线各站及周边道路、通道、标识进行优化改造，对沿线各站公交线路接驳和运力进行调整。

4 结束语

利用既有铁路资源参与城市及市郊客运，特别是利用既有铁路的富裕能力开行市郊列车具有广阔的发展前景，对解决城市中心区与郊区的交通拥堵问题、促进郊区的开发建设，以及开辟铁路服务的新领域、实现城市和铁路的双赢具有积极意义。以上对利用既有铁路开行宁波至余慈地区市郊列车的建设及运营管理模式进行了方案研究，但还只是初步设想，其模式还有待在实际运作中不断完善。

[1] 黄永柳. 关于既有铁路开行市郊列车的思考[J]. 铁道运输与经济，2011，33(5)：88-91.