建立和完善鄱阳湖生态经济区生态补偿机制的对策研究

涂晓玲

生态补偿机制是以保护生态环境促进人与自然和谐发展为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，运用政府和市场手段调节生态保护利益相关者之间利益关系的公共制度。长期以来，由于缺乏必要的生态补偿措施，鄱阳湖生态经济区的生态环境保护与建设出现了“少数人负担，多数人受益;上游地区负担，下游地区受益;贫困地区负担，富裕地区受益”的不合理局面。建立和完善生态补偿机制是鄱阳湖生态经济区落实科学发展观、实现人与自然和谐的迫切需求和战略选择，是平衡生态环境保护权、责、利关系的有效载体，是促进区域、群体间公平和社会和谐发展的关键。当前，迫切需要就完善鄱阳湖生态经济区生态补偿机制的重要理论和实践问题展开深入系统研究和总结，提出适合鄱阳湖生态经济区区情的生态补偿对策。

一、鄱阳湖生态经济区生态环境面临的主要问题

鄱阳湖是中国最大的过水性、濒土性、季节性淡水湖，也是世界上著名的生态湿地，在长江流域中发挥着巨大的调蓄洪水和保护生物多样性等特殊生态功能，是我国十大生态功能保护区之一，也是世界自然基金会划定的全球重要生态区之一，对维系区域和国家生态安全具有重要作用。近年来受气候变化、污染加重、人工围垦等因素的影响，鄱阳湖生态区的生态环境和生态平衡遭到一定程度的破坏，其生态功能日益脆弱。

(一)水质污染呈加重趋势

上世纪60年代鄱阳湖是I类水，90年代是II类、III类水(鄱阳湖Ⅲ类水质以上的湖水达97%)，但随着鄱阳湖生态区工业化、城市化快速发展，鄱阳湖水质呈现进一步恶化的趋势，到2011年12月，鄱阳湖水已是IV类水。根据近5年鄱阳湖九江水域2个监测点位的水质监测数据和平均综合污染指数系统分析，监测数据显示除07年没有污染物超标外，其余年份总磷、总氮均出现超标现象，说明鄱阳湖水质呈现有机污染特征。主要污染物为总磷、总氮、高锰酸盐指数、生化需氧量，占总负荷的78.14%，其它污染物占21.86%。

课题组最近一次对鄱阳湖污染源调查所得数据显示，鄱阳湖滨湖7县区排入鄱阳湖的主要污染物COD排放总量为19775吨/年，其中工业源为5044吨/年，城镇生活源为3048吨/年，非点源为11683吨/年(占59%)。其中，非点源污染是鄱阳湖九江区域水环境的主要污染源。滨湖7县区中，庐山区的工业污染源最大，废水排放量和COD排放量分别占分部工业排放量的56%、65%，主要排放点源为庐山区化纤企业;都昌县非农业人口居滨湖7县区之首，县全部生活污水均直接排放鄱阳湖，其非点源废水排放量和COD排放量最大，分别占滨湖7县区全部非点源排放量的44%、43%。

(二)鄱阳湖水位体面积下降、候鸟减少

近年来，随着全球气候变化，极端天气事件增加，鄱阳湖出现日益严峻的水危机。据江西省水利厅介绍，受持续干旱和上游来水减少影响，鄱阳湖水位持续走低。2012年1月6日8时，鄱阳湖都昌站水位7.93米，跌破1952年有实测水文资料以来的历史最低水位7.99米，创60年来新低。江西省水文局监测显示，2011年受降雨持续偏少影响，江西五河入鄱阳湖水量减少，鄱阳湖水域面积急剧下降，水域面积萎缩至约196平方公里，不到丰水期面积的5%。碧波千里的浩瀚水面消失了，滨湖地区发生了不同程度的旱情，并导致湖区植被动态改变异常，生物量下降，湿地面积缩小。受鄱阳湖罕见低水位影响，湿地面积缩小，生物链在改变，生物及越冬候鸟的数量也在减少，2010年底至2011年初，越冬候鸟为46万羽，比上年同期减少27万羽。

(三)水产资源破坏、生物品种下降

鄱阳湖由于泥沙淤积，人工围垦，使湖床淤高，湖面缩小，鱼类资源趋向衰退。鄱阳湖围垦造成鲤、纫鱼等喜草性的产卵鱼类产卵场面积从1961年的5.2万hm2下降至2008年的2.5万hm2，减少一半多。从20世纪50年代以来水产品的年均捕捞量来看，20世纪50年代大约2万t，20世纪60年代下降到大约1.8万t，20世纪70年代大约1.4万t，鱼量锐减。20世纪80年代以后，当地居民采用“丝网捕鱼”和“斩秋湖”的竭泽而渔的捕捞方式，使捕捞量上升，20世纪80年代年平均鱼获量达2.4万t，20世纪90年代后达到4.5万t，虽然捕捞量上升，但渔获物的群体结构出现低龄化和小型化的现象越来越严重。与此同时，鱼类种数也大幅度减少，2010年，有关部门在鄱阳湖监测到的鱼类种数为74种，较此前有记录的133种减少了59种，河豚、鳗鲡、鲥鱼等则成为濒危物种。此外，鄱阳湖湿地较常见的水生、湿生植物种类也正在消失或严重退化。在20世纪60年代时有119种，20世纪90年代时只有101种，30多年时间减少了18种，其物种消失的速度令人震惊，绝大多数水生经济植物趋于灭绝。

二、鄱阳湖生态经济区建立生态补偿机制的理论依据及原则

生态补偿在国际又被称为“生态服务付费(PES)”、“生态效益付费(PEB)”，体现了生态保护与社会发展的耦合关系。我国的生态补偿与我国特有的生态环境和社会管理体制相适应，与国际生态服务付费有所区别(表1)。

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1.生态补偿理论依据

(1)生态资本理论。生态环境具有价值且具有资本属性。

按照等价交换原则，遵循利益溢出效应，建立生态补偿机制，由生态保护成果的“受益者”对其使用行为进行补偿，消除生态产品消费中的“搭便车”现象，使生态保护者得到相应回报，激励人们加大对生态保护行为的投资，实现生态补偿正外部效应最大化。

(2)可持续发展理论。人类社会的可持续发展建立在地球生命支持系统、维持生物圈及生态系统服务功能可持续性的基础之上。人类在发展过程中应认清生态服务功能的巨大经济效益，避免在资源开发过程中的短期行为，完善生态补偿机制，实现人口、资源、环境协调发展。

(3)外部性理论。如果生态环境受益者无须付费，生态环境资源配置与利用便很难达到帕累托最优。为实现生态环境对社会经济发展的持续促进作用，就需对生态产品的边际个人成本、边际个人收益进行调整，使之与边际社会成本、边际社会收益相等，达到“外部经济性与不经济性”的均衡，实现外部效应内在化(图1、图2)。

图1 外部经济性补偿图

(4)公共物品理论。生态环境作为一种公共物品具有非竞争性和非排他性。某些人付出代价所提供的生态产品或服务，其他人完全可以“免费”享受，产生众多“搭便车”者。只有实施生态补偿，才能避免过度索取导致的“公地悲哀”。

图2 外部不经济性补偿图

2.生态补偿遵循原则

(1)谁受益，谁补偿;谁污染，谁付费。鄱阳湖生态经济区应对生态环境干预所产生的外部效应内部化，将私人收益(成本)接近社会收益(成本)，消除生产者因破坏环境追求超额利润的目的，激励环境保护者加大对环境污染的治理力度。

(2)公平性。鄱阳湖生态经济区区域、代内、代际之间在破坏环境遭受的损失与保护环境获得的利益面前均等。

(3)灵活性。鄱阳湖生态经济区不同区域间的发展不平衡，加之补偿主客体间关系错综复杂，因此鄱阳湖生态区在制定生态补偿标准、落实补偿机制时，能搞“一刀切”，应因地制宜，分类指导。

(4)循序渐进。完善生态补偿机制是一项复杂的系统工程，鄱阳湖生态经济区应在所辖范围内进行重点领域的试点，探索适合区域的生态补偿机制。

(5)广泛参与性。在生态补偿制度实施中，只有鄱阳湖生态经济区利益相关方广泛参与、监督，才能弥补当前法规实施中的漏洞，使补偿机制的管理及运行规范化、明晰化。

三、鄱阳湖生态经济区建立和完善生态补偿机制的对策建议

针对鄱阳湖生态经济区生态环境存在的主要问题及原因分析，本文提出建立鄱阳湖生态经济区生态补偿机制的对策建议:

(一)完善相应的法规或条例，用法律的形式来落实生态补偿机制

国内外生态保护现状表明，生态补偿立法的缺失是限制和阻碍生态补偿制度建设的主要原因之一，鄱阳湖生态经济区应尽快出台环境基本法，建立权威、高效、规范的管理机制，促使生态补偿工作走上规范化、制度化、科学化、法制化的轨道。通过相关法律法规对破坏环境的行为进行约束，对保护环境的行为进行鼓励和支持。

鄱阳湖生态经济区要全面建立和完善生态补偿机制，首先必须建立并完善生态补偿的法规或条例，尽快安排生态补偿方面的立法调研项目，出台符合鄱阳湖生态经济区实际的、操作性强的、专门用于生态补偿的地方性法规和条例，以法律形式明确鄱阳湖生态经济区生态补偿的范围、对象、方式和补偿标准等，规制生态补偿机制实施中的各种不规范行为，避免不规范实施带来的不利后果，保障生态环境服务者的利益。

(二)建立多元化的政府融资渠道，用持续的资金支撑生态补偿机制

国际上通常认为，对生态环境保护投入的财政资金支出占GDP的2%～3%时，就能较为有效地改善当地的生态环境，2008年，鄱阳湖流域对环境保护的财政投入还占不到该区当年GDP的1%，远远达不到实质改善生态环境建设的资金要求。能否得到持续的资金支持是生态补偿项目能否启动和维持下去的最终决定因素，因此鄱阳湖生态经济区的生态补偿机制需要建立多元化的融资渠道。

首先，积极争取国家资金的支持。鄱阳湖生态经济区一要争取中央财政加大用于鄱阳湖生态经济区生态补偿的预算规模和转移支付力度;二要申报和争取国家生态补偿基金、国家环保基础设施建设资金、国家生态保护建设资金;三要争取国家将鄱阳湖生态经济区内上缴中央部分的排污费全额返还。

其次，建立以地方政府为对象的生态补偿基金扣缴制度。在准确监测各断面水质的基础上，江西省环保部门计算每月或每季度扣缴资金额度，并抄送省财政部门执行，省财政部门直接从市财政扣缴，并将扣缴金额和排名情况予以公布，各市参照省里做法制定了以县政府为对象的生态补偿金扣缴制度。同时，对于考核河流跨市出境断面水质达到考核要求或跨市出境断面COD浓度低于跨市入境断面COD浓度的市，将根据所考核河流断面水质改善情况，对有关市政府予以表彰。生态补偿基金扣缴标准以鄱阳湖生态经济区监测断面水质水量控制目标为依据，具体如下:当河流入境水质达标时，所考核市跨市出境断面的水质COD浓度监测结果超标 0.5倍以下，每次扣缴 10万元;超标 0.5倍以上至 1.0倍以下，每次扣缴 50万元;超标 1.0倍以上至2.0倍以下，每次扣缴 100万元;超标 2.0倍以上，每次扣缴150万元。

最后，建立生态补偿基金模式的横向生态转移支付制度。建立鄱阳湖生态区生态补偿横向转移支付制度的主要目的是为了促进鄱阳湖生态区经济发展中公平与效率的协调，使生态服务实现以社会公平为目标的有效率增长。通过鄱阳湖生态区市县(区)级政府间建立流域生态转移支付基金，实现生态补偿在鄱阳湖生态区的有效交换。生态转移支付基金由鄱阳湖生态区内生态环境受益区和提供区政府的财政资金拨付形成，拨付比例应综合考虑当地人口规模、财力状况、GDP总值、生态效益外溢程度等因素。基金的缴付要体现“抽肥补瘦”、共担责任的目的，生态基金必须用于生态保护项目。

(三)充分调动非政府组织和个人的积极性，拓宽生态补偿资金的筹资渠道

建立鄱阳湖生态区生态补偿机制不仅要依靠政府的力量，还要充分调动非政府组织和个人的积极性。可以通过建立鄱阳湖生态补偿基金的方式，鼓励非政府组织和个人拿出资金支持鄱阳湖流域的生态恢复和增殖功能;同时，还应鼓励个人从事生态保护的工作，通过制定有利于生态建设的信贷政策，鼓励金融机构在确保信贷安全的前提下，由政府政策性担保提供发展生产的贷款，以低息或无息贷款的小额信贷形式，向有利于生态环境的行为和活动提供作为个人参与生态环境建设的启动资金。此外，鄱阳湖生态区生态补偿资金的筹措还可借助诸如世界银行等国外机构和TNC、WWF等国外非政府组织提供的湿地基金和项目，以达到保护鄱阳湖的鸟类和发展可持续性的生态产业。

(四)建立多指标水质水量综合考核体系

由于鄱阳湖生态经济区排放的工业废水及生活污水均属复合型污染，污染物种类众多，因而仅仅考察某单个指标不利于其生态环境保护，排污单位往往集中治理某单个指标，而忽视对其他指标的控制。虽然我国“十二·五”期间在COD指标的基础上会增加对氨氮的考核，但是这两项指标与人民群众的实际感受联系并不紧密，鄱阳湖生态经济区应该在此基础上加入一些人民群众容易觉察的指标，例如:色度、悬浮物等;同时，还要考核滨湖区化工、冶金、装备制造等行业所排放废水的重金属含量。

(五)开展生态补偿政策的绩效评价研究

此外，构建科学的生态补偿政策绩效评价指标体系和评价方法，对各主要生态环境资源要素进行社会、经济和生态环境效益的政策评价，也是完善鄱阳湖生态经济区生态补偿机制的重要步骤。为此，需要分别对以下鄱阳湖生态经济区生态补偿性质的政策实施情况及效果进行评价:生态补偿政策对缓解生态建设和环境保护资金供求矛盾的影响分析;生态补偿政策对利益相关方经济影响评价;生态补偿政策对流域、区域社会经济发展影响分析;生态补偿政策对生态修复和环境治理的绩效分析(生态成本效益分析);现行资源环境政府管理体制与生态补偿政策有效性判断;生态补偿资金征收、分配、使用和管理风险评价;生态补偿政策与利益相关方参与的有效性诊断等。

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