遂川县林业产权制度改革的经验与效应

2012-07-09黄小山

老区建设 2012年10期

黄小山

江西省遂川县作为一个林业大县，全县总面积31.2万hm2，拥有林地24.6万hm2，占其总面积78.8%，其中森林面积为17.7万hm2，森林覆盖率达77.4%，超过江西省平均水平 (60.05%)17.35个百分点，其活立木蓄积量1003万m3，居江西省第二位。[1]2004年8月，遂川县被列为江西省林业产权制度改革7个试点县之一，率先在江西省启动了林业产权制度改革 (以下简称林改)。那么遂川县为什么要进行林改，改革前其林业产权制度又是怎样，林改具体涉及到哪些方面，又产生了哪些效应，笔者将一一分析。遂川县林权制度改革的经验值得借鉴，但其改革也存在一定的不彻底性，文章在分析上述问题的同时，也提出了相对应的政策建议。

一、林改前遂川县林权状况

(一)林地产权边界模糊、归属混乱

20世纪80年代，遂川县实行了林业“三定”(稳定山林权属、划定自留山、确定责任山)，但是由于当时“三定”工作时间十分紧迫，工作人员素质不一等原因，导致三林权证和承包合同等记载的四至界址不明确，内容表述不全而且没有山场的附图，林户自留山、责任山的面积大部分为目测，随意性较大，随着时间的推移，原有的具体界址变得更加模糊，使得林地的产权边界不清。林业“三定”后，林农的主体权被虚置，林农不能从属于集体(村或组)所有的山林获得收益，同时也不用承担任何责任，林地产权实现形式成为了一种无差异的共有产权，即新制度经济学中所谓的“公地”，因此，大部分林农都有这样一种想法——“共有等于没有”。[2]

(二)林地经营收益权遭限制

遂川县林业在实行林改之前一直处于“计划经济时代”，这主要表现在以下两个方面:(1)限额采伐与间伐的规定。遂川县林业局每年规定一定的林木采伐数量，然后分配到各个乡镇、林场，各地方再按分配到的指标完成采伐任务，不得多采伐，同时还规定，采伐时只能实行间伐，而不能实行皆伐。这种规定一方面虽说有利于森林资源的合理利用和保护森林资源，但是，在现今市场经济条件下，这种方式却不利于林业产权收益的实现而且还容易导致寻租问题的出现;(2)国有和集体林权不得交易。遂川县国营和集体经营的林地有9.9万hm2，占林业用地的40.12%，这部分林地不能在市场中自由交易，极大地阻碍了产权收益的实现，更不利于资源的有效配置。

(三)林权交易成本高，流转积极性被扼杀

调查显示，林改前，林木交易所要缴纳的各种“税”、“费”、“金”达17种之多。每立方米原木要缴纳的各种费用占木材销售价的75%～80%，林农实际所得收益仅占15%～20%，再减去各种成本(种植成本、采伐成本、运输成本等)，林农所得无几，有时甚至亏本。[3]因此，林改前，遂川县各地林权交易数量普遍偏少，林农收益也普遍偏低，极大阻碍了遂川林业的发展。

(四)林权委托代理关系被扭曲

遂川县集体经营的林地有4.7万hm2，占林业用地的19.11%。按理说，村集体山林是村民共同所有，那么就应该由集体成员共同经营和管理，但是实际拥有林地控制权的却是村委会，即村民与村委会之间是一种委托代理的关系，可是又由于委托人和代理人之间缺乏有效的约束和监督机制，使得二者之间的委托代理关系受到严重扭曲，成了一种领导与被领导的上下级关系，这是不合理的。[4]

二、遂川县林改的内容

2004年8月，遂川县开始进行林业产权制度改革，改革内容主要涉及以下6个方面:

(一)明晰产权

遂川县“通过采取自留山稳定不变、已分包到户的责任山稳定不变、落实‘谁造谁有’、家庭承包经营、‘分股不分山，分利不分林’、有偿流转、稳定处理已流转的集体山林等7种主要形式，将林地所有权落实到组，林权落实到户，发证到户”。这就使得林地产权边界变得更清晰，林地产权归属更加明确，林权委托代理关系得到一定程度的纠正。

(二)减轻税费

2004年9月起，遂川县实行了“两取消、两调整、一规范”的减轻税费政策，取消了各级政府机构出台的所有木竹收费项目和木竹农业特产税，调整了育林基金平均计算价格和集体育林基金分成比例，规范了增值税、所得税征收范围。这使得林权流转交易费用大大降低，林木交易量迅速增加，林农收益也直线上升。

(三)放活经营

林改后，遂川县取消了对杉木、松杂木原材销售出县的限制，取消了县内木竹加工计划，开放了木竹经营市场，允许林农自主销售木材，限额采伐制也在一定程度上得到了放松。这打破了木竹垄断经营和地区封锁，减少了林权流转成本，放活了林农对林地、林木的经营权，增加了林农的收益。

(四)规范流转

林改后，遂川县于2005年12月建立了江西省第一家林业要素市场，为森林资源依法、合理、有序、有偿、规范流转提供了一个公开、公平、公正的市场交易平台。同时还规定，除公益林、特种用途林和林权有争议的林地不能流转外，其他林地使用权都可以自由流转，但是林地所有权不能流转。这一方面规范了林权流转，另一方面也为遂川县林业走向市场化构建了一个良好的平台。

(五)稳定林区

这主要是通过信息透明化解决林改前由于林地产权归属不明确和因为村民与村委会之间委托代理关系扭曲而导致的分配不公、损公肥私、干群关系紧张等问题，增加了林农的知情权、监督权和决策权。

(六)配套改革

在林改的同时，遂川县还进行了林业经营体制改革、林业综合行政执法试点改革以及林业系统内部改革等配套改革，建立了“一个中心，六大体系”，一个中心是指林业产权交易中心，六大体系是指森林资源管理体系、林业政策法规体系、林业投融资体系、林业科技服务体系、新型林业产业体系、林业支持保障体系。这为林权改革的顺利完成打通了关节，奠定了基础。[5]

三、遂川县林改的效应

(一)对林权流转的影响

林权是森林、林木和林地的所有权、使用权、收益权和处分权的集合，林权流转又称森林资源转让，是指森林资源所有权人或者使用权人将可以依法流转的森林、林木的所有权或者使用权和林地的使用权，按照法定程序以有偿的方式转移给他人的行为，转让的方式主要有拍卖、招标、协议等。[6]遂川县实施林改以前，由于交易费用高、信息不对称、缺乏有力的市场环境和高效的交易平台等原因，林权流转一直活跃不起来，林权只在少数人、少数范围内流转，林农的林权流转积极性也不高。林改之后，遂川县于2005年12月建立了江西省第一家林业要素市场，使得林权流转逐步走上了市场化、公开化、规范化的道路，林权流转规模不断扩大。从2006-2011年，遂川县活立木交易和原木交易都呈上升趋势，交易额也不断攀升，减轻税费、放活经营之后，原木交易价格也呈逐年递增趋势。这说明，遂川县林权改革取得了巨大成就，林业要素市场的建立对遂川县林权流转有着很大的促进和规范作用。

(二)对林农收入的影响

随着林权的深入改革，遂川县林农的收入水平也随之提高。林权的进一步改革，使得整个社会将更多的资本与劳动力投入到林业的生产，因为林权的下放，使得林农拥有的林业用地增多，拥有了林地的经营权和收益权。一方面促进了林农的营林积极性以及保护林地的主动性，另一方面加快林权的流动性，林农从林地中获取的收益也变得更为多样，林农可以自己经营林地然后将原木卖出，也可以将经营权以及收益权出让。无论是林农自主经营，亦或是将林地经营权和收益权转让，都将大幅度提高林地的资本以及劳动力的投入量。在技术条件不变的条件下，产出Y与资本k以及劳动力l成正相关，所以资本与劳动力的投入量提高必定会使林地的总产值提高。

图1 2000-2009年遂川县林业总产值统计图

图2 2000-2007年遂川县家庭经营平均收入统计图

图1显示了2000—2009年遂川县林业总产值的变化情况，从图上可以看出，自2004年林改后，林业的总产值大幅度提高，而在2000—2004年，实施林权改革前，林业的总产值均值为16084.2万元，且各年份之间产值变化幅度也不大。林业总产值的提高，也代表着林农平均收入的提高，尤其为林业方面的收入。因为，如果林农在林改之后，选择将林地留以自用，林业总产值的大幅度提高中间有这部分林农的产出贡献，而将林地流转给他人所有或经营，也会进一步提高林业总产值。

为此，将用计量经济学方法对此进一步认证，设林农的非工资性平均收入为I，林业总产值为L，构建一元线性方程I=α+βL+ε，通过Eviews软件对林农非工资平均收入与林业总产值做一元线性回归，可得:

I=703.49+0.04L

SE=(136.76)(0.0073)

T=(5.45)

R2=0.832=0.804

由回归结果可以验证林农的非工资水平与林业总产值成正比，所以林权改革的实施极大地促进了当地经济的发展。

四、遂川县林改存在的问题

(一)产权归属方面

2005年5月，遂川县林改试点工作结束，林改取得很大的成就，“确权发证”之后，林业产权归属基本清晰。但是，仍有一些林地存在产权纠纷，如插花山问题，有的插花山所在地的林业主管部门认为山林坐落于其辖区内，权属应归当地居民，故不予发放林权证，而有的插花山却双方都发了林权证，这就导致了二者之间矛盾的产生。同时，由于受地理区域的影响，多数林农无力经营插花山，当地居民随意砍伐插花山上林木，使得插花山难以体现其产权价值。[7]

(二)减轻税费

2005年3月31日，时任江西省省委书记的孟建柱视察遂川林改工作时指出:“遂川减轻税费的政策执行得很到位，就是要这样，才能让林农得到实惠。”确实，“两取消，两调整，一规范”的林改政策让林农得到了很多实惠。统计显示至2005年底，遂川县实际减少涉林税费3360万元，林农直接受益2475万元。[8]但是，从另一方面来讲，林业税费的减免又势必影响林业部门、林区乡村组织的正常运转以及林政管理、森林防火、林区道路维修等公益性事业的建设，同时也会影响到全县财政的整体安排。[9]

(三)放活经营

放活经营是遂川县林改的一个重要方面，一方面，放活经营使得林农拥有了更多的自主经营权，有利于活跃林业市场，提高林农收益，但是其中也存在一些问题。如采伐指标的“即审即批”、“限额控制”在现实中操作困难，如何使得众多、分散的林权所有者都平等地获得采伐指标始终影响着真正的放活经营;择伐的采伐方式使得采伐后资源难以恢复，山场趋于荒芜;木竹经营地区垄断的破除势必影响以木竹资源优势吸引的企业的生产经营，影响林业的招商引资。[10]

(四)规范流转

林改之后，除公益林、特种用途林和林权有争议的林地之外，用材林、薪炭林、经济林以及其他林地、林木，规划发展商品林的采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地和宜林地的使用权都可以依法流转。[11]这就意味着国有、集体所有的森林资源也可以进行流转，但林业局同时又规定:“村组集体统一经营的山林流转，是必须经村民大会或村民代表大会三分之二以上的大多数表决同意，并通过森林资源资产评估后方可流转。”[12]但是在现实的实施过程中，要经过三分之二以上村民大会或村民代表大会表决同意这点是很难做到的，这就会导致部分人进行寻租活动或者暗箱操作，最终造成国有资产的流失，同时这也不利于国有、集体所有林地的流转，不利于其产权价值的实现。

(五)林区生态

一方面，遂川县林改之后，林木交易价格不断上升，这就使得人们有更大的动力砍伐现有的林木去出售，，虽然有限额采伐的规定，但是人们在利益的诱使下势必会想方设法多砍伐树木去出售;另一方面，减轻税费又使得林政管理方面经费紧张，林业部门无法有效地执法，控制采伐数量，这两者之间的矛盾如不解决，最终势必使得林区生态环境遭到破坏。

五、政策建议

(一)尊重历史，尊重事实，合理解决林权争议[13]

对于林权归属存在争议的林地，如插花山权属问题，我们应本着尊重历史、尊重事实的原则来合理解决。具体而言，可以参照下列标准:林改前林权是属于谁的，谁有林权证，林改之后林权证仍然发给谁;都没有林权证的，按照当地习俗，以前类似问题林权归属哪方，哪方拥有林地的实际控制权、收益权，则林改后权属仍归该方，或者谁是营林的主要方并长期管理、维护山林，则权属归哪方。同时，涉及到权属有争议的双方所在县的林业主管部门应该做好沟通，本着上述原则合理划定林地权属。

(二)合理安排财政，多渠道解决经费难问题

对于由于减免税费而导致的林业各部门经费紧张问题，应多管齐下，从多方面努力解决。首先，县政府应合理安排财政支出，开源节流，通过招商引资等方式大力发展经济，增加财政收入，同时合理安排财政支出，节省三公开支，杜绝浪费;其次，为确保林区乡村组织的正常运转，建议将育林基金分成适当向林区村级延伸;最后，还可以借鉴福建省永安市的做法，出台相关政策收取一定的承包责任山林地使用费，标准由各村集体组织通过制定方案确定，并对原集体统一经营的山林允许留面积10%以下的山场作为村组公山，其收益用于支持林区乡村组织和林业部门正常运转。

(三)简化程序，加强监督，适当皆伐

“即审即批”在实际操作过程中应本着简化程序、便捷手续的原则，制定与之相配套的各类管理办法，符合规定的立即批复，真正做到“即审即批”;在采伐指标的分配方面，应公示所有的采伐指标，并注明分配标准及原因，增加林农的知情权、监督权，坚决抵制暗箱操作及寻租的产生;采伐方式方面，对于面积较小的山林可以允许皆伐，但皆伐后，林业管理人员应监督林农对皆伐地复垦，重新营林。

(四)尊重村民主体地位，鼓励实行股份制合作经营[14]

集体山林流转要充分尊重村民的主体地位，山林是否流转以及流转方式应有村民自主决定，任何组织和个人不得强迫或者阻碍流转，同时可以适当放宽集体经营山林的转让“必须经过村民大会或村民代表会议2/3以上成员同意”的规定，但前提是必须加强监督，让林农有更多的知情权、监督权。建议集体山林实行股份制合作经营，失去责任山的林农同样享有股权，并完善相关管理办法，加强管理责任，将一些难以管理的山林采取租赁、拍卖等方式流转，妥善安置。

(五)坚持依法治林，加大营林奖励

对于林区生态遭破坏问题，首先，森林执法部门应加大执法力度，坚决打击乱砍滥伐、破坏森林的行为，为林业生态保驾护航;[15]其次，应依法规范林地流转，保护林农利益，提高林农看山护林的积极性，林农与森林执法部门一起努力，共同保护森林资源;最后，应加大森林资源培育的奖励力度，拟定各种奖励措施，从而激励广大林农及社会各界积极投身营林、护林工作，共造秀美遂川。

[1]刘礼河.遂川县林业志 [M].南昌:江西人民出版社，2007.

[2]袁庆明.新制度经济学教程[M].北京:中国发展出版社，2011.

[3]郭爱萍.林改后遂川县农民增收的调查与思考[R].遂川县林业要素市场内部资料.

[4]王礼权.林业产权制度改革问题的经济学分析[J].江西林业科技，2006，(2).

[5]张海鹏，姜志德，王克强.中国集体林业产权制度改革研究[J].中国农学通报，2005，(2).

[6]吕月良，施季森，张志才.福建集体林权制度改革的实践与思考[J].南京林业大学学报:人文社会科学版，2005，(3).

[7]遂川县林业产权制度改革调研情况汇报[R].遂川县林业局内部资料，2004.

[8]新江乡人民政府.新江乡林业产权制度改革调研报告[R].遂川县林业要素市场内部资料.

[9]遂川林业要素市场.办事指南[R].遂川县林业要素市场内部资料，2007

[10]陈幸良.新时期深化林业产权制度改革的研究[J].林业科技管理，2003，(2).

[11]彭兼明.落实八项举措，巧调山林纠纷[R].遂川县林业要素市场内部资料.

[12]赴福建省三明永安市林改考察报告[R].遂川县林业要素市场内部资料，2004.