政府对养老金支付的责任研究*

楚廷勇，刘儒婷

(1.东北财经大学国际汉语文化学院，辽宁 大连 116025;2.东北财经大学研究生院，辽宁 大连 116025)

政府对养老金的支付有着不可推卸和毋庸置疑的责任，这既包括国家财政供款责任，又包括制度安排等方面的责任。养老保险作为一种公共产品，国家应该供款维持养老金的支付，同时也应该通过有效和可持续的制度政策保证养老金的收支平衡。根据世界银行《老龄危机研究报告》对各个国家养老保险制度的分类，公共养老计划200个，私营养老计划9个;支付国家年金的计划有181个，其中有19个计划通过个人储蓄筹集养老金。英国和瑞典等欧洲国家的政府承担国民全部的养老保险责任，而智利和新加坡等国家的政府更多地承担制度责任。随着老龄化社会的到来，传统福利国家深感财政压力，纷纷进行养老保险改革，减少政府对养老金的支出。

一、政府对养老金支付的财政责任

1.财政支付

财政支付分为事前支付和事后拨款。事前支付是根据社会保障的预算拨款，包括中央和地方财政拨款，具体的供款方式和责任分工，取决于国家体制和宪法的规定。比如美国和日本等国家对社会保障支出都是采用预算拨款的事前支付方式。事后拨款是根据有关法律和社会协议的规定，当社会保障计划的待遇支付出现赤字的时候，由国家财政给予补贴。目前，中国政府对养老保险就是采用这种补助形式。

由于雄厚的财政实力，发达国家对社会保障的财政支付占整个财政支出的20%—30%，其中又有一半左右用于养老金的支付。这些国家的财政收入一般占GDP的35%—50%。2005年，德国、法国和瑞典在养老上的财政支出分别占国民收入的15.15%、15.15%和13.47%，如表1所示。

中国对养老金基金的财政补助属于事后拨款，即暗补。当养老金收不抵支时，中央政府承担最后的兜底责任，表2显示了中国政府对基本养老保险基金的补贴情况。另外，为了应对人口老龄化社会的到来，中国政府设立了全国社会保障基金并每年对其进行财政拨款。相关统计显示，2009年和2010年，中国财政对养老保险的补贴占国民收入的0.73%和0.65%左右。

表1 2005年各国社会保障支出占国民收入的比率 单位:%

表2 中国财政对养老保险基金的补贴单位:亿元

随着全球社会老龄化进程的加速，在医疗、福利和养老金等社会保障方面都表现出极大的压力，少子老龄化增加了社会保障成本，给企业和政府增加了福利负担。日益严峻的老龄化造成养老金支付的剧增，迫使各国政府调整对养老保险的投入。在日本，社会保障经费占国民收入的比率逐年增加，1970年为 5.60%，1980年为12.20%，1990为13.60%，2000年已经剧增到21.20%，2006年为23.90%，保守地预计2025年会达到26.10%。

虽然目前日本养老保险还能维持收支基本平衡，但是这种平衡需要政府巨大的财政支撑，并且日本政府在社会保障方面的负担呈现越来越重的趋势。20世纪90年代政府负担占整个社会保障支出的24%左右，2000年达到27%以上，2004年更是超过了30%。日本政府在社会保障制度中发挥了关键作用，如果没有政府的补贴，日本社会保障支出将有1/3的亏空。

2.国家让利

国家让利是依法授权企业、员工、自雇人和居民在缴纳所有税之前缴纳保险费或进行养老储蓄，并对社会保障基金的投资收益和社会保障待遇受益人实行免税政策或延期纳税政策。对于庞大的养老保险及其他社会保障计划，政府的财政能力是有限的，需要开展间接的供款方式。为了鼓励企业和个人筹集养老保险资金，政府通常会使用税收优惠政策鼓励企业和个人为养老保险筹资。税收优惠政策包括全程免税，在缴费、投资收益和待遇领取三个阶段均对参保人和受益人免除纳税义务;减税是指在缴费阶段减少税基或降低税率;延期纳税是指受益人在领取待遇时需要纳税。在英国，有55%以上的养老保险筹资是基于税收优惠政策。中国对养老保险和医疗保险等社会保障都实行税前列支，这是国家让利的一种形式。国家让利是鼓励职工积极参加社会保障制度的良好措施，所以需要继续执行这一政策。比如对商业养老保险给予税收优惠，鼓励人们参加商业保险。

3.债务承诺

债务承诺是国家对社会保障待遇支付的预先承诺，包括对参保人以往权益记录和以后待遇支付的承诺。比如智利在养老金制度改革中对“中人”(改革前参加工作，改革后退休的群体)前期权益记录支付的认可，中国在养老保险制度改革中实行“老人老办法，中人中办法，新人新办法”，其中，“老人”和“中人”的视同缴费政策等都属于这种形式的国家供款。国家财政应该对这种由于制度转轨而形成的债务负责。

智利是解决转轨成本比较成功的一个国家，它的核心方法就是通过财政紧缩来偿付养老保险的转轨成本。另外，智利政府对转轨成本的高度重视也是非常值得借鉴的。智利在1981年进行养老保险改革，但是早在几年之前，智利就已经开始实行紧缩的财政政策，为偿还养老保险转轨成本做准备。俄罗斯政府很早就意识到养老保险隐形债务是一个不可回避的问题，所以，早在1992年经济转轨时期，俄罗斯政府就开始尝试以财政补贴的形式暗补隐形债务，1993年正式开始“暗债暗偿”的过程。1994—2000年间，俄罗斯政府对养老金隐形债务的财政补助逐年增长，平均年增长幅度达到204%，显示出俄罗斯政府解决养老金隐形债务的力度和决心。

4.养老金支出增加对公共财政支出的压力

从20世纪80年代开始，全球掀起养老保障制度改革的浪潮。有些国家修改国家年金计划并减少年金支付水平或提高年金支付条件，甚至放弃了国家年金计划。在强化和完善社会养老保险计划的同时，关注个人储蓄和个人账户的功能，鼓励个人养老储蓄和购买商业养老保险。

第一，对养老金的转移支付经常是国家预算持续走高的主要原因，尤其是在经济危机时期会对国家的宏观经济造成负面影响。在1998年东亚和俄罗斯金融体系崩溃之后引发的巴西财政危机，其政府财政赤字甚至高过了GDP的6%，其中2/3来自于养老金支付。

第二，政府如果试图最小化由高额养老金转移支付造成的经济不稳定性，那么调高税率或削减其他预算将是其必然选择。但是增加税收的难度相对来说较高，所以多数发展中国家都会通过削减其他开支来增加养老金支出。

二、政府对养老金支付的制度责任

1.政府对养老金支付的制度责任范围

政府对养老金支付的制度责任包括:一是参与拟定养老保险发展规划和计划。根据国家的社会经济发展规划，政府提出养老保险发展规划和计划并参与拟定，在权力机构和议事机构通过后组织实施。养老保险发展规划是指针对社会养老保险的整体特征和全体公民的需要进行的长期性和系统性的制度安排，养老保险计划是指根据社会养老保险的个性特征针对特定群体需要进行具有可操作性的制度安排。二是提出养老保险基本法和专项计划法的立法草案。三是建立养老保险财政预算，适时调整养老保险投入资金。四是建立高绩效的养老保险经办机构，依法确定其公共服务职责、服务流程和人事制度［2］。

2.中国政府对养老金支付的制度责任缺失

第一，公共财政和社会保障预算制度的缺失。这可能会导致中央政府和地方政府之间的养老保险责任与分工不明确，当期中央政府往往出于政治考虑做出一系列的社会保障承诺，从而实现某种政治目的，而地方政府或后期政府却要为这个承诺买单。因此，中央政府与地方政府、当期政府与后期政府之间的责任范围和协作方式不明确，就会出现挪用资金和养老金债务的现象。

第二，养老保险政策优先，法治缺失。在这种情况下，往往可能出现中央政府社会责任履行不足，在依靠政府制定的养老保险政策的情形下，政府利益将会直接影响养老保险政策的执行力度，具体方案可能会因为缺少财政部门的支持而出现“无米之炊”现象。

第三，中央政府与地方政府的管理权责不明。养老保险基金由地方政府管理但是却没有规定其明确责任，中央政府负责养老保险“兜底”但是却不能控制其“底”的规模。养老保险管理权限和财政责任的分离，中央政府和地方政府之间信息的不对称，滋生了道德风险问题。地方政府为了地方经济的发展，没有足够的动力严格监督企业缴费，也不会阻止提前退休，因此，地方政府往往会为了本地区利益而牺牲中央政府利益。无论地方政府是否能维持养老基金平衡，都会有中央政府负责“兜底”，这最终会导致养老金支付缺口持续增大，财政负担越来越重。

三、政府对养老金支付的监督责任

政府对养老金支付的监督责任是指对养老保险管理者的管理及结果进行评审和鉴定，并最大程度地保障被保险人的利益。政府对养老金支付的监督主要包括财政监督、金融监督和审计监督［3］。

1.财政监督

养老保险实际上就是通过全体社会成员形成一定的基金，实现对老年弱势成员的收入损失补偿，从而达到保障老年人基本生活的目的。政府对养老保险的监督主要是围绕着养老保险基金的形成、管理和支付而进行的。因此，财政监督是政府监督的主要形式，主要包括:养老保险的发展是否与国民经济相适应;养老保险管理机构的经费是否合理;养老保险基金的财务管理和会计核算。

2.金融监督

金融监督是指国家金融管理机构对养老保险管理部门的金融活动是否符合国家金融政策进行监管。主要包括:养老基金的金融活动是否符合国家金融政策和国家对养老基金特定的金融投资政策;基金运营选项、可行性研究和经济担保等投资过程是否符合规定;投资收入是否按规定纳入合法账户。

3.审计监督

审计监督是指由专门从事审计业务的部门对养老保险基金的财务收支、养老保险的效益和违反财经法纪的行为进行监督。养老保险审计是国家审计部门重要的审计项目，主要包括法规政策性审计、效益审计和财务审计三个方面。

四、政府对养老金支付的有限责任

理论上讲，政府对不同的社会保障项目承担的责任程度应该是不同的，社会救济和社会福利是政府对弱势和特定群体给予的保护，所以政府应该对这两部分社会保障项目负完全责任。而对社会保险来说，它是劳动者自身收入在不同时间的分配和社会成员相互之间的接济。因此，包括养老保险在内的社会保险项目具有相对独立性，政府承担有限责任。

纵观现代社会保障制度发展的100多年历史，可以发现政府的角色从直接管理者向外部监督者转变的趋势。欧洲社会保障制度建立伊始，政府承担着社会保障制度的政策制定者、资金承担者和过程监督者等责任，造就了英国和瑞典等国家“从摇篮到坟墓”的福利社会，但是随着人口老龄化的加速和经济发展速度的放缓，这最终造成国家财政负担过重。冰岛等欧元区国家的财政危机在一定程度上与沉重的社会保障负担有关。相比之下，美国政府承担社会保险责任的方式主要有税收优惠和外部监督，鼓励社会保险制度市场化的同时，加强法律约束和外部监管。而智利、秘鲁和新加坡等国家则充分发挥市场机制的作用，政府在社会保险制度中承担的是制度设立和过程监督的责任。目前，世界上越来越多国家在社会保险体系中导入市场力量，即使是英国、意大利和德国等传统福利国家也在尝试建立名义账户，逐渐为国家财政减负。

对于养老保险，政府应该把重心放在培养基金本身的平衡机制上，政府负责弥补缺口，负担制度转轨形成的隐形债务并根据经济发展程度向养老保险基金注入资金。英国等福利国家的政府承担了全部的社会保障责任，使其财政负担过重，经济增长乏力，现在想对社会保障制度进行改革却举步维艰。日本早年过分的福利化使其国家财政负担超负荷，并且损害了整个社会成员之间的公平性。2010年，冰岛和希腊政府的债务危机都说明过分的福利化最终会伤害国家经济的正常运行与增长。反之，养老保险滞后于经济发展水平，又会影响国民的生活质量和社会的稳定与和谐。美国、日本和德国政府没有承担全部社会保障责任，因此现在他们的社会保障对经济的负面影响较小。经济和社会发展现状使得目前政府对部分社会保障项目只能承担有限责任，包括养老保险在内的社会保障制度需要在国家经济允许的条件下运行，国民经济发展程度决定了养老金的支付水平。养老金支付水平向上的刚性特点，决定了其最优的发展轨迹，应该是随着经济的发展，其规模由小到大、支付水平由少到多地进行。

总之，未来政府的养老保险责任方向需要有所变化，将养老保险改革为“成本最低，效率最高”、政府主导、适应性的养老保险体系。目前，中国政府在养老保险制度中尤其要注重两点:一是要建立养老保险财政预算，其中包括支付最低养老金、支付转制成本和养老保障体系建设费用。二是政府要更多地履行间接责任，缔造非政府养老金计划安全运营机制，并为其打造运营环境。主要包括:用税收优惠来鼓励用人单位履行社会养老保险责任;制定规则，激励和培育养老金市场的发展;支持个人养老理财规划，培养国民的养老理财意识，鼓励他们建立个人养老储蓄账户。

［1］国立社会保障·人口问题研究所企划部.社会保险费用的国际比较统计［J］.海外社会保障研究，2009，(169):107.

［2］杨燕绥，阎中兴.政府与社会保障——关于政府社会保障责任的思考［M］.北京:中国劳动社会保障出版社，2007.75.

［3］申曙光.论国家财政的社会保险职责［J］.财经问题研究，1999，(7):19-22.

［4］边恕.中国公共养老金隐形债务研究［M］.北京:经济科学出版社，2008.164.