论旅游者合法权益的保护

左剑君

中图分类号：F590 文献标识码：A

内容摘要：随着我国旅游业的迅速发展，旅游纠纷日趋增多，侵害旅游者合法权益的现象频繁发生，并已成为旅游业发展的障碍。本文阐述了旅游者合法权益的内涵及来源，分析了旅游者合法权益保护中存在的主要问题及原因，探讨了旅游者合法权益保护的对策。

关键词：旅游者 合法权益 保护

随着我国社会经济的快速发展和人民生活水平的不断提高，旅游业得到了迅速发展，已成为国民经济的重要支柱产业。旅游从过去少数人的消遣活动发展为当今公众广泛参与的社会文化活动，已成为普通大众日常生活的一项重要组成部分，是人们了解、感受自然与文化的多样化、追求心情愉悦、享受生活的重要途径和手段。据统计，2010年我国旅游业总收入1.57万亿元。其中，国内旅游人数达21亿人次，国内旅游收入1.26万亿元；入境旅游人数达1.34亿人次；出境旅游人数达5739万人次（崔鹏、林霄，2011）。在我国旅游业迅速发展的过程中，由于旅游立法滞后，旅游合同制度缺失，随着旅游交易量的快速增加，旅游纠纷日趋增多，侵害旅游者合法权益的现象频繁发生，已成为旅游业发展的障碍，旅游合同在旅游活动中应用最为广泛，也是产生旅游纠纷的主要原因。因此，完善旅游立法，加强旅游合同规制与管理，依法解决旅游纠纷，切实保护旅游者的合法权益，促进旅游业的健康发展，已成为当前旅游业急需解决的重要问题。

旅游者权益的内涵及其来源

1980年《马尼拉世界旅游宣言》指出，旅游“是对人类休息和娱乐基本权利的承认”。旅游是人类与生俱来的需求，是人类重要的生活方式之一，是人类实现全面发展不可或缺的权利，也是公民的基本权利之一，国家应保障这一权利的实现。所谓旅游者的合法权益，是指旅游者在旅行游览活动中所享有的为国家旅游法律、法规、规章及有关制度所保护的不受非法侵害的权利和利益。保护旅游者的合法权益是旅游者的权利和要求，是旅游企业与经营者的义务和责任，是旅游业健康发展的源泉和保障。旅游者权利主要来源于两个方面：

第一，法定权利，即国家法律法规规定的权利。《中华人民共和国消费者权益保护法》规定了消费者拥有的九项权利，旅游者是消费者，享有消费者的全部权利，即安全保障权、知悉真情权、自主选择权、公平交易权、赔偿请求权、依法结社权、获取知识权、获得尊重权、批评监督权等权利。

第二，旅游合同约定的权利。旅游合同是指旅游法律关系当事人之间为实现旅行游览的目的，在自愿、合法的基础上签订的明确相互权利和义务的协议。旅游合同当事人的法律地位平等，依法享有缔结合同、选择交易伙伴、决定合同内容以及在变更和解除合同、选择合同补救措施和解决合同纠纷方式等方面的充分自由，协商约定旅游合同双方当事人的权利和义务。由于旅游业涉及到食、住、行、游、购、娱等多个行业与部门，各种旅游合同约定的权利差异较大，但总的来说，旅游者享有以下权利：享受旅游服务的权利、人身和财产安全的权利、知悉真情权、自由旅行权、医疗权、个人信息保护权、求偿权、变更或解除合同权、救济权等权利。旅游合同当事人的约定优于法律规定，以鼓励交易，节约交易成本，活跃市场，鼓励公平竞争，发展社会主义市场经济。

旅游者合法权益保护存在的主要问题及原因

（一）旅游立法体系不完善

我国关于旅游业的立法主要散见于有关民事、商事、行政、刑事的法律之中，例如《民法通则》、《公司法》、《合同法》、《消费者权益保护法》、《反不正当竞争法》、《劳动法》、《金融法》、《海关法》、《文物保护法》、《环境保护法》、《民用航空法》、《保险法》、《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《刑法》等众多法律，没有形成一个完善系统的法律规范。旅游法虽多年前就开始起草并形成草案，经多次修改，但迄今仍未颁布，旅游法长期缺位，已无法满足旅游业发展和依法行政的迫切需要。一些法律规定过于原则，可操作性不强，部分法律条款相互冲突。国务院、国家旅游局和其它有关部门颁布的行政法规和部门规章，以及众多的地方性法规，对旅游业的发展起到了保护和促进作用，但立法层次偏低，地域效力有限，权威不足，法规之间缺乏内在的统一性，立法体系不完善，严重影响和制约了我国旅游业的持续健康发展。

（二）旅游合同制度缺失

在我国现行立法中，没有关于旅游合同的专门法律制度。现行《合同法》分则中没有将旅游合同作为有名合同进行法律规制，旅游合同是一种无名合同。在旅游活动中，旅游合同大多为旅游经营者向旅游消费者提供的格式合同，旅游经营者往往凭借自身的优势地位并通过精心策划做出许多有利于自身的不公平、不合理的约定，侵害旅游者的合法权益（仲卫东、吴浩，2008）。目前旅游合同纠纷处理没有统一规范和程序，主要是适用《民法通则》、《合同法》及相关规章制度，使司法机关有较大的自由裁量权，从而导致出现同类案件不同裁判的结果，损害了社会公平、正义和司法权威，也不利于旅游者合法权益的保护。

（三）行政机关执法监管力度不足

旅游业综合性强、关联度高、产业链条长，涵盖交通、游览、住宿、餐饮、购物、娱乐等6大行业，涉及20多个管理部门。这种“多头管理”模式，没有一个统一的监管系统，各部门之间缺乏有效的沟通和协调机制，在实际运作中，有的问题多方插手，有的问题无人过问，相互推诿的现象时有发生，必然会导致职能错位、缺位、越位和交叉分散等情况，造成管理成本高且效率低下，管理体制不完善，执法力度不足，严重影响旅游执法监管的效果。

（四）旅游经营者素质有待提高

一些旅游企业和经营者没有树立依法经营的观念，法律意识淡薄，忽视对旅游者权益的保护，对旅游者缺乏最起码的尊重。具体表现在：在旅游活动中以企业利润为导向，抛弃社会责任；只讲权利，不守义务，随意取消或增加服务项目，直接或变相地多收费；发布虚假广告，恶意欺诈，不讲诚信，擅自变更或解除旅游合同；利用格式条款合同强调自身权利而规避旅游者的权利等等。旅游企业和经营者这种只顾眼前利益的短视行为，不仅损害了旅游者的合法权益，还损害了旅游业的长远利益。

（五）旅游者维权意识淡薄

旅游者的素质参差不齐，旅游者对旅游知识了解甚少，基本法律知识欠缺，不重视旅游合同的签订和履行，不明白自己的权利和义务，对旅游经营者违约或侵权行为忍气吞声或不知所措，维权意识淡薄，不懂得运用法律手段来维护自己的合法权益。

保护旅游者合法权益的建议

（一）建立和完善我国旅游法律体系

市场经济是法治经济，我国当前旅游法律体系并不完善，应当学习和借鉴美国、日本等国家有关旅游业立法的有益经验，加强对旅游者合法权益的保护。根据我国的国情，尽快建立以旅游基本法为龙头，单行旅游法律法规和地方性旅游法规为基础，相关法律、法规为补充的旅游法规体系。首先，国家立法机关应尽快制定一部综合的《旅游法》，对我国旅游业发展的根本宗旨、根本政策原则以及旅游法律关系各主体的根本性权利、义务、责任做出明确、合理的规定，确保我国旅游业的健康可持续发展（王健，2011），以适应我国旅游业迅速发展的迫切需要。其次，对现有的《合同法》、《消费者权益保护法》等法律法规及时地补充和修改。第三，尽快出台《旅游法》等法律的实施细则及配套法规，使我国旅游业做到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，实现全方位的法制化，为旅游业的发展提供法律保障。

（二）规范旅游合同制度

旅游合同是一种新型合同类型，是规范旅游合同双方当事人权利义务最基本的法律文件，它既具有合同的一般特征，又具有自身特殊性，是其他服务合同所不能概括的。我国应当加强旅游合同的立法，尽快建立有名旅游合同制度。针对我国现代旅游业的特点，对旅游合同的具体内容、不可或缺条款、旅游合同主体资格及权利义务，危机事件下旅游合同的变更、转让、解除，旅游合同的格式化及“霸王条款”，旅游合同中第三人侵犯债权，旅游违约行为与侵权行为竞合及其引起的赔偿（包括精神损害赔偿）等问题进行规制。要适应经济全球化的需要，借鉴国际立法经验，以保障旅游权利为目标，使旅游合同立法与国际接轨。

完善旅游合同法律制度，规范旅游活动的行为规则，预防和减少旅游纠纷的发生，更好地保护中外旅游者的合法权益，保护中外旅游经营者的权利和正当利益，构建社会主义和谐社会。

（三）建立统一协调的旅游业监管体制并加强依法行政

我国旅游业应对“多头管理”体制进行改革和调整，变现在“多头管理”为“一家为主，相关方参与”的管理方式，以法律的形式，明确界定各部门的职责分工，建立责权一致、权威性强、效率高监管体制。根据我国的国情，应当明确国家旅游局在旅游业管理上的主导地位，并赋予相应的行政管理职权，统一对国家旅游业进行管理，其它部门在法律规定的权限内配合国家旅游局工作，实现对旅游全方位有效的监管。坚持依法行政、执法为民，建立和健全旅游执法队伍，加强对执法人员法制精神和旅游专业理论知识的学习和培训，提高执法水平。具体措施为：构建旅游业信用激励机制和失信惩罚机制，完善旅游信息发布制度，强化旅游合同格式条款的行政规制，明确旅游合同示范文本的地位；加强旅游市场管理和监督，完善旅游者投诉制度，依法处理旅游纠纷；消除垄断和不正当竞争行为，依法保护旅游者合法权益，维护旅游业公平竞争的市场经济秩序，促进我国旅游业健康、有序、稳定发展。

（四）注重发挥旅游行业协会作用以提高旅游企业整体素质

随着我国社会主义市场经济体制的建立，政府职能的转变，行业及中介组织在行业管理和推动企业履行社会责任方面意义重大，旅游行业协会在保护旅游者合法权益方面也发挥了重要作用。利用旅游行业协会自愿与强制相结合的民主机制，建立内部约束机制，加强行业自律，倡导守合同，讲诚信，提高旅游企业经营管理水平和服务质量。同时督促和监督旅游企业增强其守法、规范的经营意识，依法经营、依法维权、明确企业权利义务，切实履行旅游企业的社会责任。主动保护旅游者合法权益，全心全意为旅游者服务，不断满足人民群众日益增长的旅游多元化的需求，促进旅游企业经济效益和社会效益的不断提高，推动旅游业又好又快地发展。

（五）加强对公众旅游知识和旅游法规的普及宣传

旅游业是朝阳产业和绿色产业，当今世界各国都致力于发展旅游业。2009年国务院发布的《关于加快发展旅游业的意见》中提出：“把旅游业培育成国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业”的总体要求，各级政府要高度重视旅游业的可持续发展，充分发挥旅游院校、研究机构和电视、广播、报刊、网络等新闻媒介的作用，采用灵活多样的形式，在全社会对旅游知识和旅游法规进行广泛深入的宣传教育，使社会公众认识到发展旅游业对促进消费，转变经济发展方式，提高人民群众生活质量具有重大意义和作用，全面推动旅游业的发展。首先，使社会公众了解旅游的基本知识，能合理计划旅游消费行为，提高旅游消费质量，使之成为成熟理性的旅游者。其次，使社会公众了解与旅游相关法律知识和政策，掌握旅游者的基本权利和义务，并能正确的行使权利，履行义务，如果旅游经营者损害旅游者合法权益，旅游者就会“用脚投票”。第三，提高社会公众的自我保护意识和能力，能运用协商、调解、旅游投诉、仲裁和诉讼等方式解决旅游纠纷，依法维护旅游者的合法权益。大力营造诚信、和谐的旅游消费环境，促进现代旅游业的健康发展，把我国建设成为世界旅游强国。

参考文献：

1.崔鹏，林霄.2010年我国旅游业总收入1.57万亿元[N].人民日报，2011-1-19

2.仲卫东，吴浩.谈保护旅游者合法权益的多元化路径依赖[J].理论学习，2008（12）

3.王健.旅游学人对国家旅游基本法的期盼[J].旅游学刊，2011（1）