略论公共政策制定中的利益整合

周静

中图分类号：C931 文献标识码：A

内容摘要：公共政策制定就是在问题界定、目标确立、方案设计、效果预测等环节中进行利益分配，而公共政策制定过程的利益整合就是把各个利益群体的利益有机组合起来，使其构成一个有机的利益共同体。当前我国的公共政策制定中的利益整合有一些问题，包括公平性以及科学性问题，本文从完善公共政策制定主体自身素质以及完善公共政策制定协商渠道方面，去探讨如何更好地进行公共政策制定中的利益整合。

关键词：公共政策 利益整合 公平性 科学性

公共政策是对社会价值所做的权威性分配，它直接关系到每一位社会公众的利益，而作为公共政策制定是公共政策的首要过程，因此在公共政策制定的过程中，就必须充分体现各方面的愿望和利益要求，也就是要整合各方利益，从而才能获得广泛的支持和认同。我国目前正处在社会转型期，利益格局日益分化，且随时处于变化之中，所以如何在公共政策制定过程中有效整合各方利益就成为一个重要的问题。本文试图通过分析我国当前公共政策制定中的利益整合问题，探讨如何完善公共政策制定中的利益整合机制。

公共政策制定与利益整合的含义

（一）公共政策制定的含义

对于公共政策，不同的学者有不同的观点，本文借用戴维·伊斯顿的定义。戴维·伊斯顿（1993）认为：“公共政策是对一个社会进行的权威性价值分配”，从定义中可以看出，公共政策的主要功能就是进行分配价值，而此处价值同样可以用利益来替换，而公共政策制定就是在问题界定、目标确立、方案设计、效果预测等环节中进行利益分配。

（二）利益整合的含义

所谓利益，就是人们受客观规律制约的，为了满足生存和发展而产生的，对于一定对象的各种客观需求。人作为社会存在，不仅仅有物质需求，还有政治、法律、文化、艺术等方面的需求，这些需求的满足也是利益。当前的社会就是一个大的错综复杂的利益结合体。

而当前随着社会的发展，这个利益结合体日益分化，利益分化必然会给社会带来一定的纷争和混乱，为了保持社会的稳定，就必须进行利益整合，所谓利益整合，“就是通过多种方式，在保证各群体利益的基础上，使各个部分合理、有序的组合起来，构成一个利益共同体”（王长江，2002），简而言之，利益整合就是要消除矛盾，协调利益关系，充分照顾社会成员的利益需求。

（三）公共政策制定中利益整合的含义

现实中，公共政策制定过程复杂，但是公共政策制定的所有环节都要围绕着利益分配这一核心内容，如何在公共政策制定过程中更好地去分配利益，在当前利益格局日益分化的情况下是非常困难的，因为当前利益格局多元化，出现了各种各样的有着自身利益诉求且高度组织化的利益集团，这些利益集团在计划经济年代得不到我国政治系统的承认，也不允许其存在和发展，只能以自在、无组织的利益群体形式存在。所以，如何为各种有着自身利益诉求的利益集团以及利益群体分配利益，使得各个利益群体的需求都得到满足而不会产生不满，是非常重要的事情，因此在公共政策制定过程中需要利益整合，即把各个利益群体的利益有机组合起来，使其构成一个有机的利益共同体。

我国公共政策制定中的利益整合问题

（一）公平性问题

“公平是维持社会群体团结的粘合剂，不公平感会加剧社会的不信任”（乔治·弗雷德克森，2003）。以往，我国公共政策制定中往往过分注重公共政策的技术性，其实公共政策作为一种弥补市场缺陷的制度安排，要更多体现出追求社会公平、承担社会责任的理念，但是我国公共政策中尤其是在利益整合问题上，公平性问题格外突出，因为利益整合根本目的是为了公平地在各个利益群体间分配利益，但是利益群体根据他们自身所掌握的资源，包括群体所拥有的权力、掌握的财富以及在社会结构中的地位等，主要包括其使用的物质财富和社会关系网络等来决定他们对于公共政策制定的影响程度。如果某些利益群体拥有的资源较多，并且已经形成了有组织的利益集团，就会拥有较多的话语权，很容易会通过一些手段影响到公共政策制定中的利益整合，尤其是在当前我国并没有给出利益集团制度性的参与制定公共政策的渠道，所以导致当前的利益集团或者说只是一些强势的利益集团通过发挥自身社会关系网络的优势、通过口头或书面说服的方式或充分利用舆论工具，去影响公共政策制定，并最终使得利益整合成为“利益偏向”，让一些出台的公共政策完全为这些强势利益群体服务，而由于弱势群体可利用的资源有限且缺少参与的机会与渠道，导致强势群体控制公共政策制定中的利益整合时有发生。

另外，由于某些政府部门的自利化及功利化倾向，导致公共政策的制定只是为了政府本部门、行业和公务人员的私利而不考虑社会和民众的需求，制订后的公共政策不仅没有对各个利益群体的利益进行整合，反而充分反映了某些政府部门自身的利益，这在当前的很多政策领域也是屡见不鲜的。

（二）科学性问题

公共政策制定中利益整合的最终目的是公平地在各个群体间分配利益，当然公平地分配利益的形式是把这些利益有机地组合在一起，并且形成成文的公共政策并予以有效地执行，如何把这些利益有机地结合并形成成文的公共政策是需要采取一定的科学的途径的，没有采用科学途径的公共政策制定过程制定出来的公共政策必定是有问题的，比如如果没有采用先进的信息搜集手段，搜集到的信息不能正确地代表某个利益群体的利益，那这个利益群体的利益诉求必然不能被很好地整合入公共政策中；再比如如果公共政策制定主体没有参考专家的意见，也很有可能制定出结构混乱、而不是有机结合各种利益需求的公共政策。

当前我国公共政策制定中的利益整合的科学性问题非常严重，利益整合一旦没有了科学性，公共政策就会出现各种各样的失误，各地方政府的惨痛教训已经说明这一点。有专家指出，从国际视角看，中国的决策失误率达到30%， 西方发达国家却只有5%左右。

完善公共政策制定中的利益整合机制

（一）完善公共政策制定主体自身素质

要完善公共政策制定主体的自身素质，首先要分清公共政策制定主体的概念，传统观点认为公共政策制定主体只有政府自身，而我国之前由于受计划经济的影响，政府习惯于包办一切，成为唯一的公共政策制定主体，导致我国当前的公共政策制定中的利益整合中出了诸多问题。当前公共政策制定主体的涵义应该更扩大一些，无论是在学理上、法理上，抑或是实践中，都应该引入更多的公共政策制定主体参与制定公共政策。只有引入了更多的公共政策制定主体，这些主体在整合利益的时候才能够考虑更全面，才能不出现失误。因此要完善公共政策制定主体自身素质，应该从三个方面来探讨。

1.政府。由于握有公共权力的执行权，所以政府是公共政策制定过程中最重要的主体，它引导甚至决定公共政策制定的全过程。政府主要从以下两个方面进行完善自身素质。

首先，政府要努力克服自利性。公利性是政府存在的必要前提，就我国而言，政府应该全心全意为人民服务，除了人民的利益之外，不应存在任何属于自己的特殊利益。但是，政府本身是一种社会组织，该组织也是由不同的公务员个体组成的，这些个体本身也是“人民”的一部分。这一群体具有较高的社会地位，特别是拥有对行政权力的直接执行权。目前应正视政府及其组织人员的自利性，并将其控制在合理的限度和范围内。其次，政府要努力提高公共政策制定的科学水平。只有提高了政府的公共政策制定的科学水平，公共政策制定中的利益整合才有可能是科学合理的利益整合。从公共政策制定范畴而言，需要提高两个层次政府主体的公共政策制定水平，包括参与到制定公共政策制定过程中的政府个体人员的公共政策制定科学水平和参与制定公共政策制定过程的团队水平，对于前者，应该主要采取培训教育的方式去提高其科学水平；对于后者，应该多进行一些团队建设来提高其整体水平，比如在团队中要收纳不同学科背景的人才。

2.利益集团。利益集团作为公共政策制定过程中的一种利益传递机制和沟通媒介，目前还没有完全发挥其最大作用，这与当前公共政策制定过程中利益整合出现问题和未充分发挥利益集团的作用有很大关联。完善利益集团的自身素质需要从以下两个方面进行：

首先，用法制和制度化的形式将利益集团纳入公共政策的制定过程。从法制角度来讲，由于利益集团还不是公共政策制定过程的主体之一，缺乏足够的动机和能力参与公共政策制定。因此，在国家法律法规或制度设计中应该给这些利益集团以一定的地位，让其以合法身份参与政策制定过程，使社会生活中大多数人的各种特殊利益能够通过相应的利益集团进行表达。

其次，平衡社会利益集团对公共政策制定的影响力，推动其保持实力均衡。当前，我国政府不再垄断公共政策的决策权，每一项重大的公共政策的出台，或多或少会带有各种利益集团的痕迹，而利益集团影响力的不同使其在公共政策制定中的利益整合的分量也不同，因此，政府可以通过一系列的制度设计，平衡各社会利益集团对公共政策制定的影响力，推动其保持实力均衡。

3.智库。智库又被称为思想库或脑库。智库在公共政策制定中是没有自己的利益诉求的，主要起到提供咨询建议的作用。不过当前参与到我国公共政策制定中的智库大都是官方或半官方机构。由于他们的部门本位导致他们看问题的视角、视域是有局限的，有时起的作用仅仅是为公共政策提供注脚。因此，目前应该大力发展民间智库。由于我国现有的民间智库目前或是以非营利性社会组织的形式出现，或是以工商注册企业的形式出现。不管是哪种形式，我国民间智库的身份都比较尴尬，因此，当前最主要的是应该解决其身份尴尬问题。

（二）完善公共政策制定协商机制

如果要很好地进行公共政策制定中的利益整合，除了完善各个公共政策制定主体的素质以外，还需要完善已有的公共政策制定协商机制，只有当各个公共政策制定主体通过好的协商机制进行充分协商后，才有可能使得各方利益被有机地整合入公共政策中。

目前，我国公共政策制定主体参与公共政策制定的制度性制度大概包括以下几类：人大和政协会议、社团活动、官方和半官方政策咨询机构、听证制度、政策公示、信访制度等，而以上各种公共政策制定中的制度都没有很好地突出协商要素，没有给各公共政策制定主体参与协商资格以法律法规保证，这就很难使得制定成的公共政策包含各个参与主体的意见，同时也不能保证公共政策是各个公共政策制定主体充分协商后的利益整合结果，所以要完善我国公共政策制定协商机制，首先应该保障各个公共政策制定主体参与协商的权力，其次应该在协商过程中给予各个公共政策制定主体的一定的法律和制度保障，保障其协商过程的话语权。

现阶段，我国公共政策制定中的利益整合效果有新进展，且公共政策制定主体的范围不断延伸，利益集团和智库越来越多地参与到公共政策制定过程中去，且经过各个公共政策制定主体的协商之后制定出来的公共政策，也较好地整合了各方利益。但整体而言，我国公共政策制定中的利益整合情况不容乐观，还需要进一步发展与完善。在公共政策制定的利益整合中出现了各种各样的公平性以及科学性问题。因此，应该完善各个公共政策制定主体自身素质以及公共政策制定协商机制，这样才能更好地在公共政策制定过程中整合各方利益，提高弱势群体的地位。

参考文献：

1.[美]戴维·伊斯顿著.马清槐译.政治体系：政治学状况研究[M].商务印书馆，1993

2.辞海[M].上海辞书出版社，1989

3.王长江.现代政党执政规律研究[M].上海人民出版社，2002

4.乔治·弗雷德克森.公共行政的精神[M].中国人民大学出版社，2003

5.张瑞.火爆的学理思考[J].传媒观察，2007（2）