关于编制总量确定和总量控制方法的探索和思考

● 王喜娈 冯文奎 王登明 许 勇

如何科学合理地确定并有效地控制编制总量，是各级机构编制管理部门在工作中遇到的一个重要的理论和实践问题。关于编制总量的研究，目前主要集中在衡量政府规模的标准、影响编制总量的因素分析和编制总量确定方法三个方面。联系工作实际，我们认为现有的研究，一是编制总量确定的方法还不够完善，未能有效反映机构编制改革和管理的发展趋势。总量的稳定性、有效性较短，不能反映较长时期编制总量以及编制改革和管理的发展趋势。二是编制总量如何体现满足基本公共服务要求和个体化差异还不够明确。三是在社会主义初级阶段、发展中国家、地区差异大等实际情况下，用简单的数学模型测算编制总量的方法有不足之处。

本文以山西省忻州市为案例，具体分析忻州市市、县两级或区域的具体编制存量，从宏观上把握编制资源的合理配置，并提出编制总量和增长比例。同时通过案例分析，进一步探讨控制编制总量的方法。

一、编制总量的确定

控制总量，首先应有确定的编制总量。而确定的编制总量应该是科学合理的，且能较好地适应经济社会发展需要。目前，全国各地的编制总量并没有一个明确的限量。现阶段的编制总量，只是建国以来编制数量的累积，从这个意义上讲，它是一个存量的概念。

现有编制总量即存量，或者说积累的存量就是现阶段的总量。但编制存量与编制总量有质的区别。编制总量是一个宏观概念，是在确定的行政区域内核定的编制数量，在一定时期内具有相对的稳定性和约束性。要合理核定一个较符合实际的行政区域内的编制总量，并使之实现有效控制不突破，必须考虑现有的存量。

1.忻州市基本情况。

忻州市位于山西省北中部，共辖14个县（市区），191个乡镇办事处，4893个行政村。全市总人口309.67万人。2010年，全市GDP达435.4亿元，财政收入90.2亿元，城镇居民人均可支配收入1.36827万元，农民人均纯收入3445.7元。

从表1数据可以看出，忻州市是一个经济欠发达的地区。全市GDP总量为435.4亿元，只相当于全国百强县的水平，14个县（市区）中，11个县为国家级贫困县，全国农民人均纯收入为5919元，全省为4736.3元，忻州市只有3445.7元，财政收入排在全省后列。

2.行政编制总量（存量）。

忻州市共辖14个县（市区）。现有行政编制存量为1.6213万名，占总人口的0.524%。市级行政编制占全市总人口的0.071%，14个县（市区）中，岢岚县的行政编制比例接近1%，其他县的行政编制比例略低于或与全市整体水平相当。结合实际工作分析，目前市、乡两级行政编制基本能够满足正常工作履职需要，但县级行政编制明显偏少，特别是人口总量较小的10个三类县，行政编制存量平均308.2名，很难满足基本履职所需。

表2和表3是行政编制内部结构分布情况。

从编制数据可以看出，党委系统工作部门编制占总数的35.1%，个别县达到38%，超过山西省2001年党政机构改革时规定的30%。党委系统工作部门平均编制9.6名，10个三类县平均编制8.62名。如果除去各县党委办公室、纪检委两个部门分配的行政编制（平均20名以上），则其他部门编制更少，编办、工会、共青团、妇联均为3-5名行政编制，很难满足基本的履职需要。县（市区）政府部门的行政编制占总数的64.9%，政府每个部门平均编制10.9名，9个三类县政府每个部门编制不足10名。如果再除去政府办、财政、审计等占用编制较多的部门，大部分部门编制在5名左右。

表1 忻州市各县（市区）2010年基本状况统计表

表2 忻州市市、县党委系统行政编制（不含检察院、法院编制）汇总表

县级行政编制偏少的原因，我们认为主要是由于行政编制的核定是以区域所辖人口数为主要考虑因素。忻州市辖14个县（市区），总人口309.67万，平均每个县人口约22.12万，低于全省平均水平，更低于全国平均水平。行政区划数量多、人口相对偏少导致行政编制相对偏少，无法满足履行职责需要。机构数额限制、人员编制偏少给基层履职带来一系列的问题。最突出的是行政机构限额少就由事业机构来承担相应工作，比如机关事务管理、扶贫等机构借用人员来协助履行职能。

表3 忻州市市、县政府部门行政编制汇总表

3.事业编制总量（存量）。

目前，忻州市共有事业单位3492个，其中，财政拨款3102个，财政补助390个。事业编制8.2701万名，其中，财政拨款7.3554万名，财政补助9147名，事业单位编制占全市总人口的2.67%（注：事业编制总量不包括自收自支的事业编制）。

从具体构成看，中小学教职工编制3.6522万名，占全市全额事业编制的49.66%，市、县两级医院财政补助编制6246名，占全市财政补助编制的68.29%，这表明基础教育和基本医疗事业编制占市、县事业编制总数的一半以上。

忻州市县级教育、卫生机构数为689个，占财政拨款、财政补助事业单位机构数的23.0%；编制数为4.2270万名，占财政拨款、财政补助事业编制的59.4%。除学校、医院以外的其他事业单位机构2313个，编制2.8899万名，机构数占77.0%，编制数占40.6%，具体情况见表4。

二、编制总量的目标及相关分析

编制总量应当在一个较长时期内具有相对的稳定性，以适应这一时期内经济社会的发展，并为严格控制总量创造条件。要结合行政管理体制改革和分类推进事业单位改革，以转变政府职能和完善公共服务供给体系为目标，科学合理地确定编制总量。为适应经济社会发展的现实需要，现阶段还应在适当范围内保持一定幅度的增量存在。

1.编制总量测算应当考虑的因素。

在测算编制总量时，应当首先考虑公共服务的可及性和均等性。目前，我国社会发展已步入关键时期，推进公共服务均等化具有重大现实意义。其次，要充分考虑当前的一些行之有效的编制标准，以及省、市核定下达的专项编制。第三，要充分考虑地区间编制总量的综合平衡，使不同县之间的相同部门的编制数能够满足履职的基本需求，适当考虑人口与编制相关性。第四，要充分考虑地域经济社会发展的差异化，保证特殊机构的编制需要。

2.编制总量的核定及具体方法分析。

在测算方法上，考虑以现有编制存量为基础，根据编制配置的适应程度和合理性以及实践经验，依据近几年来市县事业编制平均增长量确定今后一个时期内的编制增长量，通过控制增量来控制总量。基本方法是依据现有编制存量，设定未来一个时期内合理的编制总量控制比例，通过合理调整编制增长量，达到控制编制总量的目标。

2010年，忻州市全市总人口与财政供养人员编制比例为31.31：1。2004-2009年，市县按规定审批增加编制5671名，其中市级增加522名，平均每年增加编制87名，各县（市区）增加5149名 ，每年平均858名，14个县平均每县每年增加61.3名，年均增长率为0.96%。

我们认为，可以把30：1作为忻州市总人口与在职财政供养人员编制的控制比例。目前，总人口与在职财政供养人员比例为31.31：1，但县级行政编制偏紧，市县两级医院编制缺口较大。如果10个三类县行政编制各增加60名，行政编制比例由0.52%调整至0.54%，市县两级医院按规划床位和床位编制标准，应增加事业编制3419名。全市行政、事业编制总量将为10.2933万名，占总人口的3.32%，人口与财政供养人员之比为30.08：1。需要说明的是：第一，在事业编制总量中，包含科协、文联、残联等群团组织使用的事业编制；第二，在编制的实际使用过程中，全市实有人数比编制总量少5.4%，主要是控编补员存在一个时间差；第三，按照这样的测算，全市人口与财政供养人员的适时比例实际为32：1。

表4 忻州市各县（市区）学校医院与其他事业单位机构编制对比数据

在保持30：1控制比例的前提下，考虑忻州的人口自然增长率为6‰左右，我们把编制的年均增长率设置在3‰左右，全市年均增加309名左右，市级和各县年均增加21名左右。当然，编制增加的数量和控制比例均为趋势性的，可根据需要适时进行调整，如果人口出现零增长甚至负增长，编制增长应同步调整。

3.编制总量和控制比例的设定。

编制总量包括行政编制总量和事业编制总量，控制比例包括编制占总人口的比例和总人口与财政供养人员比例。表5是测算后的总量及控制比例。

表5 测算后的忻州市编制总量及控制比例

考虑到忻州撤地设市时间不长，市县许多涉及公共服务的基础机构还不太健全，并且随着人口和经济社会发展、社会管理、公共服务和民生保障等工作的深入必然要不断加强，需要在现有控制总量中留有适当的余地。表6是测算后的编制年均增量。

表6 测算后的忻州市编制年均增量

三、对编制总量控制方法的探索

严格控制总量，加强机构编制管理是一项系统工程。在提高各级干部对机构编制管理认识的基础上，必须建立与之相适应的管理体系，忻州市在控制编制总量的探索中，建立了以贯彻落实法律法规的制度体系、机构编制管理使用的立体化调控体系和落实目标责任的监督考核体系，形成有效管控的良性运行机制。

1.加大推进机构编制工作制度化力度，构建控制总量基本制度框架和封闭运作的制度体系。忻州市从2001年机构改革以来，根据中央、省机构编制工作的政策、法规，并结合忻州市实际，逐步建立完善了机构编制管理的制度体系。如《编委会议事制度》、《主任办公会制度》、《机构编制事宜报批制度》、《控编进人审批制度》、《减员出编申报制度》、《领导职数审批制度》、《机构编制管理证制度》、《机构编制与财政预算管理相互配套约束制度》、《机构编制管理考核制度》、《机构编制管理责任追究制度》、《编委主任机构编制工作责任制》等，初步构建了一个闭合的、关联的、科学的管控体系，使编制既得到了有效的控制，又发挥了它在经济社会发展中的资源效益。

2.提高管控约束力度，构建编制管理使用立体化调控体系。一是从程序上管控，实行计划用编。在编制确定的情况下，实行计划用编是控制编制、财政供养人员增长的有效途径，从制度上更好地配置编制资源、保障重点的有效措施。忻州市明确了具体的工作程序：用人单位申报编制使用计划，编制部门下达编制使用计划，办理控编增人手续，办理控编补员手续。二是从横向上管控，建立协调机制。忻州市从2003年开始，积极协调组织、人社、财政、民政、公安等机关部门，逐步建立和完善了控编协调机制，对超编进入的人员，组织、人社部门不办理录用、调任、核定工资、保险等手续；财政部门不纳入统发工资范围，公安部门不办理户口迁移手续，初步形成协调配合、齐抓共管的机制。三是从方法上管控，建立监督考核机制。首先，实行机构编制审批执行情况评估报告制度。机关、事业单位每年必须向机构编制部门报告机构编制执行和职能履行情况的评估报告，主动接受监督。其次，实行机构编制考核评价制度。忻州市编委主任、市长与县编委主任、县长签订机构编制工作责任书，并根据每年机构编制工作的重点确定考核内容，坚持半年督查、年终考核。

通过近10年的努力，全市行政、事业单位总体不超编，平均空编5.4%，仅市直连续三年每年拿出500名空额编制公开招考机关、事业单位工作人员，干部队伍结构逐步得到改善。

四、讨论与思考

一是确定一个区域的编制总量必须充分考虑编制存量的现实。一个确定区域的编制存量，结构明确，来源多元，量化复杂，用途固定。结构明确，是指编制存量由行政编制和事业编制两大类构成。来源多元，是指编制存量既有中央确定省下达的，也有省确定直接下达的，有省确定市下达的，有市确定直接下达的，有市确定县下达的，呈现出多元特征。量化复杂，主要是指在考虑承担职责所需最基本的编制配置的同时，需综合考虑工作量、人口、区域面积等相关因素；在考虑基本社会管理、公共服务均等化的同时，需综合考虑现实与发展之间的结合；在考虑影响编制核定众多因素的同时，需综合考虑公共服务、社会管理行业不同，相关因素所占份额的把握尺度。用途固定是指中央和省确定分配下达的行政编制、政法专项编制、乡镇事业编制，以及按标准核定的教育、卫生系统等事业编制，使用范围和数量均固定，不能随意调整。这些特征决定了确定一个区域编制总量，并使其在一个时期内相对稳定，在目前经济社会转型时期是困难的，给定一个增量可以提高编制总量的稳定性和操作性。此外，忻州只能作为相同或相近区域的代表，而不同地区的编制总量核定同样也不能脱离当地的实际情况，行政编制的总量更应考虑全国性政策的影响，尤其是中长期改革目标，比如省直管县、大部门制改革等因素。

二是通过控制增量控制编制总量。目前，无论何种方法测算的编制总量，均很难满足编制总量在一定时期相对稳定的要求和应具备的基本特征。研究结合编制增量控制比例或年度增量，不仅可增强编制总量的稳定性，提高控制总量的实效性，也是机构编制宏观管理的有效实现形式。在可以预见的时间内，随着人口增长的趋势变化，政府职能的进一步转变，政府规模的逐步稳定，机构编制标准化建设的逐步完善，人员素质的不断提高和经济转型、社会转型任务的完成，这个增量可能逐年递减并趋于零，甚至出现负增长。