政党现代化进程中的选人用人问题

赵耀

[摘 要]政党作为置身现代化进程的政治组织，其自身结构和运作不是恒久的，而是动态的。政党现代化是一个不断制度化、规范化、科学化的过程，合法性和科学性是政党现代化的重要标准。政党自身的适应性调整是政党现代化的逻辑起点，公共权力、政党引导和政治参与是政党现代化基本架构的核心要素。在政党现代化实践过程中，中国共产党在选人用人方面存在一些有待于制度化、规范化、科学化的问题。

[关键词]政党现代化；合法性；科学性；选人用人

中图分类号：D05 文献标识码：A 文章编号：1008410X（2012）03000000

政党本身就是现代化进程的产物。政党现代化一直是被广泛关注的重大课题。政党要在深刻变化的时代中生存和发展，必须根据时代变化不断改革自身，以适应领导现代化进程的要求。政党现代化不等于政党或政党体制西方化，对于中国共产党来说，最根本的是探索和把握政党现代化的一般规律，找到符合国情党情的现代化路径。以政党现代化的内在要求思考和研究选人用人，必将有力推动选人用人科学化和政党现代化。

一、政党现代化的内涵和主要标准：价值取向及制度遵循

政党现代化是政党政治的普遍现象，这是由政党始终处于社会现代化进程所决定的。现代化是一个经济基础不断变革、不断带来社会结构、文化和意识形态变化的过程，因而政党现代化“就是政党适应客观环境变化及其变化的需要，适应社会发展进程，使自身结构、功能、机制和活动方式不断制度化、规范化、科学化的过程。”[1](P29)“政党的现代化，归根结底，就是政党通过对自身进行改革和调整，以使执政后的合法性和科学性都达到比较高的水平。”[1](P51)从政治思想发展史上看，政治合法性和政治科学性两个基本问题备受关注，无论古典政治学还是行为主义、后行为主义政治学的研究都表明，这两个问题是政治特别是政党政治的核心，合法性和科学性正是判断政党现代化的两个重要标准，政党政治追求的目标应当是两者的辩证统一。选人用人是政党的重要功能，因而增强选人用人的合法性和科学性，也必然是政党现代化的题中应有之义。

合法性所讨论的是政治价值，是政治活动的应然。“政治合法性，就是指政府基于被民众认可的原则的基础上实施统治的正统性或正当性。简单而言，就是政府实施统治在多大程度上被民众视为合理的和符合道义的。”[2](P144)政党虽然不是国家机关，但通过执政掌握行使公共权力，来实现党的意志和目标。在现代社会，一个政党无论自我评价有多高，组织状况多么完备、严密，如果得不到民众的支持，就不可能上台执政或长久保持其执政地位。政党执政在多大程度上被民众视为合理的和符合道义的，取决于权力授受关系的明晰。政党是民众控制公共权力的工具，政党执政首先要取得民众授权。在民主政治条件下，公共权力的所有权属于民众，执政党对公共权力（包括选人用人权）实施控制只不过是民众对公共权力所有权的逻辑延伸。在民主政治实际操作中，民众通过一定的授权方式，将权力委托给政党来行使。“在权力问题上，重要的区别是名义持有者和实际行使者之间的区别。……为了实现民主，名义上的权力归属与实际行使权力并没有被交给同一只手。”[3](P41)政党上台执政，获得了控制公共权力的机会，对公共权力的构成和运作全面施加影响，其中对公共权力机关构成的控制主要是对机构和官职的控制，即对“选人用人权”的控制。但是，这种控制的每一步都以是否反映民众的要求为准绳。由于执政党的执政是通过各级党的干部来具体掌握和运用权力，执政党如何选人用人十分重要，这就涉及选人用人的政治合法性问题。要取得民众授权，政党必须满足并体现民众的利益、愿望和要求，在选人用人上要充分顾及民众的要求。民众通过选择执政党来表达意愿，执政党通过向民众提供满意人选获得他们的支持。民众通过执政党来选拔和录用政治领导，使得政权获得合法性来源，这也符合现代民主社会委托政治精英治理国家的要求。

与合法性相比，科学性属于操作层面的问题，其落脚点是政治效率。但是，科学性有助于增强合法性。科学性越强，就越能获得民众的支持，政治合法性就会越巩固。科学性的重要体现就是政治生活的制度化规范化。成熟的政党政治为公民和团体的利益表达、利益综合及决策设定了程序规范，这种程序规范使不同主体间的利益竞争在认同体制的基本价值的前提下进行，从而避免了不规则竞争带来的种种混乱和无序状态，使整个政治参与过程有章可循。在现代政治中，合法性获得的一个重要基础是统治合法性必须建立在正式制定的规则和法律的正当行为的要求之上，人们服从依照法规而占据某个职位并行使权力的统治者，如通过选举任职的政府官员[4]。选人用人制度的合法化要求，执政党选人用人必须严格依照法律法规和程序规范来进行，通过合法化的途径，按照正常的程序，这样才能体现着民意，从而得到民众的认可。同时，执政党还可以借助于对选人用人政策的调整以及人事变更，释放、消解因选人用人失察失误而累积的矛盾。

二、政党现代化的逻辑起点：政党自身的适应性调整

按照以上关于政党现代化的内涵和要素的分析，政党现代化视域的选人用人的逻辑起点必然是对于处在变化中的执政党的历史方位、执政条件和执政环境的准确把握，执政党必须适应需要，不断改进自身的结构、功能、机制和活动方式。作为执政党，中国共产党的现代化有其特殊性。其一，中国共产党是由革命获得执政合法性。“以党建国”是政党政治的生成逻辑，党的执政地位是党代表中国最广大人民的意愿，通过武装斗争推翻反动统治取得的。但是，合法性的获得不是一劳永逸的。随着社会主义民主政治的发展，执政党需要巩固和发展执政合法性基础，建立一套更加科学合理的制度、体制和机制，以更充分地反映和体现人民和执政党之间的授权和被授权的关系。其二，中国共产党处于长期执政地位。中国特色社会主义政党制度是适合中国国情的必然选择，“一主多元”的政党组织结构的独特优势是明显的。综观世界政党发展史，一党长期执政不同程度地对国家发展和现代化进程起到了推动作用。亨廷顿认为，“处于现代化之中的国家，一党制度较之多元政党体制更趋向于稳定。”[5](P352)但是，一党长期执政也带来许多问题。比如，执政党和国家权力之间功能界限模糊，形成“党政同构”的政治结构模式，党政不分、以党代政、往往造成权力来源不明、职责不清、推诿扯皮、无人负责等现象，甚至使政党国家化、行政化、官僚化，执政党成员往往缺乏危机意识、忧患意识，不思进取；权力缺乏有效的监督制约，滥用权力、以权谋私大量涌现，导致腐败泛滥，严重侵蚀执政党的肌体。市场经济是法治经济，法治化是市场经济发展的必然趋势。这就要求执政党必须在宪法、法律的框架内活动，按照法理关系明确执政党和公共权力的界限，根据权力运行科学化的要求科学配置执政党权力资源，形成既有内在联系又有不同分工并相互制约的权力体系和运行机制。其三，中国共产党执政环境的深刻变化。由于种种原因，中国曾在较长时间实行计划经济体制，这个体制对执政党自身建设和现代化的影响非常之大。与计划经济相伴生的党的一元化领导体制导致执政中出现了诸多弊端，“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。”[6](P328329)这种弊端在选人用人上主要表现为：领导干部的使用、任免、调动的权力集中在党组织，特别是集中在党委、党委主要领导人手中，形成了任免权高度集中、“少数人”说了算的任命制或变相任命制。社会主义市场经济的发展推动着民主政治的进程，市场经济和民主政治认可、保护人们的根本利益，把人们对利益的正当要求释放出来，随之也激发和强化了人们的维护利益意识、参与政治意识、当家做主意识，这对包揽一切的一元化领导方式提出了挑战。执政党必须积极应对这一形势，逐步扩展民众政治参与的范围和深度，使民众感受到通过政治参与能够实现自己的利益诉求，包括选人用人方面的民主诉求。

三、政党现代化的基本架构：公共权力、政党引导和政治参与

政党现代化必然涉及政党如何定位的核心问题。公共权力、政党和民众是现代政治社会的三个构成要素。在民主政治发展进程中，政党一端连着民众，只有得到相当一部分民众的支持，政党才能生存和发展；另一端连着公共权力，只有掌握公共权力，对政权运作施加影响，政党才能体现存在的价值。厘清三者的逻辑关系，才能更好地把握政党现代化的一般规律，在遵循规律基础上选人用人。

（一）现代民主政治的一个重要标志是民众有较高程度的政治参与。“在现代政治条件下，社会主体为实现一定的利益与要求，凭借法律所赋予的权利而对政治生活的积极介入，就构成了政治学意义上的政治参与。”[7](P83)现代化促进了人们的民主意识，使他们在政治问题上重视应有的权利，并把以自己的观点影响政治进程，甚至把直接介入政治过程看作是一种责任。在某种意义上，民主政治就是指一个社会中人们能够参与并影响与其生活和利益有关的决策，选人用人决策是其中的重要一项。在传统的专制社会中，政治决策权包括选人用人最终决定权为一人或一个集团所垄断，人们听凭统治者摆布而没有任何施加影响的合法渠道。政治民主化进程将传统的、集中的、封闭的、独断的模式转变成分散的、开放的、协商的模式，从而把决策任务分布到社会各个层面。民主政治为人们广泛参与和影响决策过程开辟了道路，在现代化进程中会有越来越多的社会成员产生政治参与的要求，希望在选人用人上拥有发言权。

（二）政党和政党体制充当着民众政治参与的主要工具。虽然在当今社会，政治参与有了越来越多的形式，但政党仍然是最主要的政治参与形式,“组织政治参与扩大的首要制度保证就是政党和政党体系。”[5](P333)民众的政治参与就是通过政党来影响和控制公共权力。虽然从理论上说，民主体现为普通民众有权选择公职人员，但普通民众并不掌握判断竞争公共职位者的潜在能力和价值观念所需要的信息。在执政过程中，政党不仅为民众提供政策方案，而且提供执政人员的方案。“政党是招募精英和培养政治骨干的重要途径。它提供了准备、选择和培养国家各级领导人的重要机制。它像是政府的门卫，控制着个人进入政府的程序。它选拔政治精英，通过多种方式培养组织精英的实际政治能力。在许多情况下，政党为政治家提供了培训的场所，为他们提供从事政治活动所必需的技术、知识和经验以及职业结构。”[2](P178)

（三）在中国特色社会主义民主政治体系中，全体公民应直接或间接参与决策过程。我国宪法规定：中华人民共和国的一切权力属于人民。这就确立了人民在权力制约和监督中的主体地位和权力合法性的来源。人民当家做主的权利所体现的是最广大人民的根本利益，是一种合法的公共权力。因此，在这个意义上，民主政治本质上就是民众和公共权力之间的互动，公共权力的运行必须建立在民众授权的基础上，运行过程必须接受民众的评判和检验，运行的结果必须得到民众的认同。选人用人权力是一项重要的公共权力，民众在这个权力运行过程中所起的重要作用就是，“为了免于常出错误，为了必要时可迅速挽回有害的影响，被选出的官员的公职行为与决定必须由公众经常加以评论。”[8](P179)只有从民众对于选人用人权力的评判中获得反馈，并以此调整选人用人过程中的偏差，才能保持和增强权力的合法性，从而监督和保证公共权力的正确行使。

四、政党现代化路径：选人用人亟须解决的几个问题

在政党现代化实践过程中，由于中国共产党长期领导计划经济形成的观念、做法和体制没有完全消除，在选人用人方面不适应的情况还比较突出，还存在许多有待于制度化、规范化、科学化的问题。这需要进一步探索政党现代化的一般规律，使选人用人更加符合政党现代化的内在要求。

（一）坚持和推动“党管干部”科学化。“党管干部”是中国共产党一直坚持的一项根本性的原则。如上分析，在计划经济体制下，为保证党的一元化领导的实现，党组织直接任命、管理干部，形成了任免权、管理权高度集中于党组织和“少数人”的单一任命制或变相任命制，这便成为当时“党管干部”原则的具体内容与方式。在特定的历史条件下，“党管干部”原则发挥了巨大的组织保障作用，但随着社会主义市场经济的建立和发展，原有的“党管干部”原则的内涵和理论基础已难以适应市场经济带来的利益多元化以及依法治国、人民当家做主等新观念新情况的需要，这就要求对“党管干部”原则的内涵和实质作出新的解释。在新的历史条件下，“党管干部”作为执政党对国家权力进行控制的一个重要方式，“党管干部”的原则一方面要坚持，另一方面要推进“党管干部”科学化。“党管干部”的科学含义是指“党领导干部工作”，而不是琐碎的人头管理，就是要改变过去党组织直接任命和管理干部的方式。“党管干部”科学化的核心问题是处理好“党领导干部工作”与民众干部选择权的关系，既保持党对整个干部选择过程的有效控制，又保持民众的干部选择权[9](P263)。人民民主是中国共产党始终高扬的光辉旗帜，是社会主义民主政治的本质和核心，共产党执政的本质是领导和支持人民当家做主。市场经济所体现的民主、平等、公开、竞争的原则，反映到民主政治上就是党代表人民掌权，但这不等于党组织包办一切。共产党“自觉认定自己是人民群众在特定的历史时期为完成特定的历史任务的一种工具。”[10](P218)自政党政治成为民主政治的基本形式以来，人民的选择都是在政党的引导下进行的，对人民的选择进行引导是政党的责任，表现在选人用人上就是党组织引导人民群众选出自己的代言人，也就是由为民做主转变为由民做主，由党组织直接定转变为定标准、定程序。因此，不能把“党领导干部工作”与民众干部选择权两者对立起来，推进“党管干部”科学化要避免为了控制而架空民众选择权和为了保证民众选择权而架空党的领导。政党的引导不是放弃控制权，也不是滥用甚至取代人民的选择权。因此，实现“党管干部”科学化，不仅需要继续坚持“党管干部”这一根本原则，同时还要根据变化了的实际，赋予新的内涵，这样才能符合政党现代化发展的需要。

（二）明晰选人用人合法性和科学性的界限。由于长期缺乏对合法性和科学性问题的研究，我们在选人用人上还存在一些问题，在选人用人实践中容易走入误区，主要表现在以原本属于合法性范畴的标准来判断科学性的问题，或者以原本属于科学性范畴的标准来判断合法性问题。1.关于扩大民主选举是否会削弱党的领导，有人认为只有过去的任命制或变相任命制才能体现党的强有力的领导，这实质上混淆了合法性和科学性问题。“民主方法是为达到政治决定的一种制度上的安排，在这种安排中，某些人通过竞取人民选票而得到作出决定的权力。”[11](P337)实行民主选举就是要体现民意，解决的是选人用人权力来源的合法性问题，而党的领导总体上说是要保证选人用人权的有效运作，解决的是选人用人科学性问题。本该实行选举制的适用范围以任命制替代就抑制了民主，剥夺了人民当家做主的权利。通过损害合法性来加强领导，势必会从根本上降低科学性。2.民主推荐职能部门负责人是目前很普遍的做法，有的地方和部门甚至对这些职位实行“民主选举”，这实质上也混淆了合法性和科学性问题。就权力执行机构而言，负责人一旦被授权，表明权力合法性问题已经解决，所面临的主要是如何充分运用权力进行履职的问题，解决的是科学性问题[1](P318)。权力授受关系不清，最终会损害选人用人权力来源的合法性。所以，必须明确界定选举制和任命制各自运作的边界，有关党规党纪要对选举制和任命制的适用条件和范围做出具体规定。一般说来，在代表大会和委员会制机构中，政务类干部需要选举，因为政务类干部主决策，应侧重以公开公平公正为价值导向，选举为常态，任命为非常态。职能部门专业性技术性较强岗位不需要选举，因为业务类干部主执行，应侧重以效率为价值导向，任命为常态，竞争性选拔为非常态。3.一些选举体现不出选择权。选举分为等额选举和差额选举。无论是等额选举还是差额选举，只有在选举过程中充分体现民众的选择权，才是真正的选举。但在实践中，以等额选举取代差额选举乃至等额选举形式化的现象依然存在。这种不能体现民众选择权的选举，看起来好像体现了执政党意图，实际上在执政党意图和民众选择之间制造了矛盾，本质上扭曲了授权者和被授权者之间的权力授受关系，削弱了选人用人的合法性和科学性。

（三）强化制度的导向功能。制度具有根本性、全局性、稳定性和长期性。政党现代化最终要落实到制度上。有什么样的制度，就会有什么样的导向。从凭实绩用干部的制度偏好来看，良好的政绩是执政党获得合法性的重要源泉。中国共产党作为执政党，担负着领导人民建设中国特色社会主义的历史使命，就是要维护和发展最广大人民群众的根本利益。广大干部就是要干出政绩，让广大人民群众得到实惠。就选人用人而言，政绩应该是选人用人的重要指标，“官位和权力的分配更多地根据实绩，选贤任能，摒弃阿谀奉承，使庸碌之辈无进身之阶。”[5](P27)但是，如果政绩不是一套科学的指标体系和制度形式的科学评估标准，而仅仅是一串串数字和经济增长率，那就必然导致“数字出干部、干部出数字”，导致“GDP主义”大行其道[1](P336)。从党内民主制度的系统性来看，党内民主包括授权民主、决策民主、执行民主和监督民主等环节，其中授权民主相对于其他环节更为重要，是党内民主可持续发展的关键。当前，在这个环节上的改革进展还不够大，选人用人“少数人”说了算尤其是“一把手”说了算依然存在，以为只有这样才算坚持党的领导和“党管干部”原则。显然，这也颠倒了权力授受关系。选人用人如果不能以人民意志为导向，就必然导致“只对上负责、不对下负责”或“对上负责有余、对下负责不足”。如果授权民主不能实现，就会直接影响党内民主的其他环节，不可避免地导致党内民主空洞化。因此，必须扩大制度来源的公平性和民主性，增强选人用人制度的合法性和科学性，致力于构建体现党的宗旨，体现科学发展观和正确政绩观，体现人民群众选人用人主体地位的公正、科学、合理的制度框架，实践制度的合法性、公平性、民主性和科学性。

参考文献：

[1]王长江.政党现代化论[M].南京：江苏人民出版社,2004.

[2]燕继荣.政治学十五讲[M].北京大学出版社,2004.

[3][美]乔万尼·萨托利.民主新论[M].上海：上海世纪出版集团，上海人民出版社,2009.

[4]胡 伟.合法性问题研究:政治学研究的新视角[J].政治学研究,1996，（1）.

[5][美]塞缪尔·P．亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].上海：上海世纪出版集团,2008.

[6]邓小平文选（第2卷）[M].北京:人民出版社,1994.

[7]林尚立.中国共产党执政方略[M].上海：上海社会科学院出版社,2002.

[8][美]科恩.论民主[M].北京:商务印书馆,2005.

[9]王长江.政党政治原理[M].北京：中共中央党校出版社,2009.

[10]邓小平文选(第1卷)[M].北京:人民出版社,1994.

[11][美]约瑟夫·熊彼特.资本主义、社会主义和民主[M].北京：商务印书馆,1999.

责任编辑：陈文杰