大运河遗产水利专项规划的保护与利用策略

刘建刚，谭徐明，邓 俊，王英华

（中国水利水电科学研究院水利史研究所，100048，北京）

大运河是世界上里程最长、工程最大、最古老的运河之一。这里提到的大运河特指京杭运河和浙东运河，从北京至宁波全长2000余km，跨越北京、天津、河北、山东、江苏、浙江，沿途沟通海河、黄河、淮河、长江、太湖和钱塘江六大水系，纵贯中国东部平原区。

大运河遗产具有自然遗产与文化遗产双重特性。大运河是由人工水道、水源工程、水量节制工程、水运设施构成的水利工程体系，代表了中国古代水利规划、水利工程技术的最高成就。大运河的开凿和运用反映了不同时期政治、经济、社会和文化的形态，它不仅保障了南粮北运目标的实现，而且促进了南北方之间经济、文化的交流，推动了沿线城镇和工业的兴起与发展，对区域政治、经济和文化有深刻的影响，为中国近2500年的历史进程提供了生动有力的见证。

2005年，国务院发布《关于加强文化遗产保护的通知》（国发〔2005〕42号），要求有关部门充分认识保护文化遗产的重要性，切实做好文化遗产保护工作。2006年，国务院将大运河整体公布为全国重点文物保护单位。同年，大运河列入中国世界文化遗产预备名单。2009年4月，经国务院同意，13个有关部委和大运河沿线的省市共同设立了大运河保护和申遗省部际会商小组，水利部作为成员单位参与了大运河申遗和保护的相关工作。

2009年，国家文物局先后主持开展了市、省、国家三级大运河遗产保护与管理规划的编制。根据大运河保护和申遗省部际会商小组第一次会议精神，为加强大运河的保护，保障大运河的可持续利用，同年水利部下达了京杭运河遗产水利专项的编制任务。

大运河遗产，包括各级水行政主管部门管理范围内目前存续的、具有历史文化价值的古河道、古代水利工程及其相关遗产。

一、大运河保护与利用现状分析

大运河各段河道的遗产和管理现状不一，大部分河道维持原来的线路，留存的河段仍然发挥着防洪、除涝、灌溉、供水、水资源调配、区域生态环境保护、水运等水利与航运等功能。

1.河道现状

自元代开会通河和通惠河，至清末漕运终止，京杭运河连续使用的时间近600年，其间大运河各段依江河水沙条件而不断发生改变。现存大运河各河段，基本保持明清线路。1855年黄河改道后，大运河与黄河相交的运口，由江苏淮安清口改变为山东张秋。

大运河漕运终止后，济宁以北运河或演变为区域河道，或失去水源成为断头河。南运河、北运河、通惠河河道依然保留，具有行洪、输水、生态等功能；会通河部分河段湮废。曾经的会通河水源工程——北五湖，消失四湖，只剩安山湖 （今东平湖前身）。1960年，在会通河以西新开梁济运河，北起梁山县黄河南岸国那里村，南流经梁山、汶上、嘉祥、济宁，至济宁李集入南四湖（包括昭阳湖、独山湖、南阳湖和微山湖）。梁济运河承担东平湖滞洪后的向南四湖退泄水任务，现为在建南水北调东线工程的一段水道。

20世纪以来山东济宁以南河段仍在通航。具有水运功能的大运河水道多数已经裁弯取直，现航道等级为六至二级不等，河道横断面亦有较大改变。黄河故道徐州以南中运河、里运河部分水道为南水北调东线水道；东平湖、南四湖、洪泽湖、高邮湖等为南水北调东线工程的调节水库。

江南运河现仍全线通航，是中国重要内河水道，水运是其主要的功能。江南运河的支线和城河是区域河湖连通的重要水道，具有排涝、灌溉、景观、生态等功能。浙东运河目前多数河段停航，运河及其相关河流构成的运河水系承担了萧绍宁平原行洪、输水、生态和景观等功能。

整体上看，大运河多数河段至今仍在发挥防洪、排涝、灌溉、供水、水运和景观等综合功能，部分河段将成为南水北调东线输水通道。由于大运河沿线分布众多的中小企业、城镇和乡村，近30年水环境持续蜕化，部分河道成为排污河，与大运河连通的部分湖泊水域面积缩小甚至消失。

2.遗产现状

大运河水利工程存续状况不一。多数经过改造、改建或重建，部分古代水利工程保存完好且仍在发挥作用，部分已成为遗址。保存现状较好的工程有：①通惠河水源工程：北京昆明湖—长河工程体系，包括昆明湖、古水闸、石堤，以及长河、广源闸、高梁桥闸等。②北运河：部分弯道保留完好，减河分水设施遗址保留。③南运河河道及堤岸：保留古代弯曲水道和岸域景观。④会通河水源工程和节制闸：其中戴村坝及小汶河工程，会通河上大部分节制闸保留有闸基、闸墙等。⑤中运河（含黄河故道）及堤工：其中台儿庄泇河段、宿迁段部分古代堤岸工程基本完好。⑥里运河及洪泽湖古代水利设施：里运河的淮安、宝应、高邮、邵伯古运河石堤，洪泽湖石堤及水志桩、镇水铁牛基本保留。⑦江南运河：具有历史价值的河道主要是古运河城河段，河道及石堤保留完好。⑧浙东运河：萧山至绍兴西兴运河段及石堤，古三江闸，绍兴城河段及石堤，鉴湖残存水域、纤道及石堤保留完好。

3.管理现状

大运河的管理涉及文物、水利、航运、交通、城建、环保、发改、土地等10多个部门，主要存在的问题是：①国家宏观层面上没有一个统一的运河管理机构。目前大运河的管理是根据功能，被分散在水利部、住房城乡建设部、国土部、交通部、国家文物局等各个部委。②地方层面上是属地化管理，大多数河段和水利工程是由各级水行政主管部门管理。部分河段由流域委员会下属河道管理机构管理，如南运河德州段、中运河韩庄至宿迁段等。江南运河由交通部门管理。部分河段、闸、坝等古代水利工程长期无人管理，如会通河段。

由于管理职能交叉，保护及管理状况复杂。近年运河北方河段长期断流，河道萎缩，工程设施严重破坏，部分河道、滩区被占用，或沦为容纳污水的场所；济宁以南通航的水道与古运河逐渐分离，遗留的具有历史价值的河道成为区域水利工程，原运河的工程设施由于管理体制不健全，多数处于无人管理的状态，河道被占用，闸坝废弃。河道萎缩和水利功能蜕化后，运河遗产很快遭到破坏，更使运河行洪能力削弱甚至消失，使河道和周边区域生态和景观环境恶化。

4.大运河遗产保护面临的形势与挑战

近年，随着大运河申遗和遗产保护等工作的开展，水利必将丰富和延伸其传统的管理范畴。将水利遗产保护纳入水利事业范畴，是时代赋予水利事业的新使命。通过对大运河现有功能的拓展，使大运河文化融入广大民众文化生活中，让大运河成为水利与文化结合、与社会经济结合的最好载体，这是水利展示行业形象的窗口，也是面向社会必要的拓展。

目前大运河古代水利工程及水利遗产的管理尚未纳入水行政主管部门的管理职责范围内，在用古代水利工程的常规性维护或工程修复也未考虑遗产保护的要求。运河流域其他行业管理部门或地方缺乏文化遗产保护意识，在城乡建设、生产生活活动中，在大运河河道范围内进行的不合理生产、建设行为，使具有历史文化价值的古代水利工程被损坏、废弃或不当利用，部分河段水质及沿线生态环境持续恶化，对大运河遗产造成了不可挽回的损失。做好大运河遗产的保护与管理，实现大运河水利功能、文化价值与经济社会发展的多赢，是一项长期而艰巨的任务。

二、保护对象与利用策略

基于大运河工程及管理的现状，以及未来区域水利发展的既定目标，根据大运河遗产的科学价值、类型、运用现状，区别对待，分区规划，对大运河遗产实施多元化的保护与利用策略。

1.保护对象

保护对象为各级水行政主管部门管理范围内，大运河沿线目前存续的古河道、古代水利工程及其相关遗产。主要包括五种类型：①河道。主要包括大运河主水道、支线水道、城河。原则上以17世纪的大运河线路为主。②水源工程。主要包括水柜（即历史时期节制或调节运河水量的湖、塘）、引水渠及其相关工程（闸、坝、堰、堤）等。③控制性工程。主要包括大运河水道上的闸、坝、堰、堤等。④工程管理设施。主要管理设施诸如水志桩、水则等。⑤其他。主要包括衙署及管理工房、镇水神兽、碑刻、典籍、工程档案、遗址遗迹等。

2.保护与管理策略

针对大运河遗产保护对象的特点，以及保护和管理的现状及存在问题，需要从大运河遗产管理、保护和水文化建设等多方面提出能够加以利用的策略。

（1）大运河遗产管理

①建立协调机制。建立水利与文化遗产保护、城建、环保、交通等部门的长效协调工作机制，统一部署，统一安排，协调解决保护与管理过程中出现的各类问题，规范和完善已建立的保护管理和监督制约机制。

②将大运河遗产保护纳入水行政主管部门管理职责。各级水行政主管部门在其管辖范围内依照法律和行政法规行使管理职责。有关古代水利工程维护、大运河遗产保护事宜，水利管理部门负责与文化遗产管理部门的协调，保障水利遗产的法制化管理。

在部级层面设立水利遗产工作指导委员会，办公室设在水利部相关司局，负责大运河遗产保护的业务指导；组织制定必要的法律法规、部门规章，建立各级保护管理制度，执行对其保护、管理和利用的监督；组织保护规划、实施方案的编制、修订与专家论证等。

③编制《大运河遗产保护与管理规定》。依据水法、防洪法、文物保护法和河道管理条例等上位法律编制“大运河遗产保护与管理规定”。

大运河沿线具有历史文化价值且已经退役的水利文物的保护和管理，应按照《中华人民共和国文物保护法》的规定执行。

将大运河遗产管理与保护纳入水利工程的常规管理中。在保证大运河水利功能可持续发挥的原则下，常规工程管理应符合文化遗产保护的需求，避免对大运河遗产造成不可逆的负面影响。

涉及大运河遗产的改建、扩建、施工等，要有专项规划、报批手续，按程序审批。编制规划或实施方案应委托具有文物保护工程勘测设计资质的单位。

大运河的保护和管理以防洪安全为前提，防洪调度过程中对大运河遗产造成损害的，应在防洪任务完成后将水毁工程及岸域环境恢复原状。

④将大运河遗产专项保护纳入大运河沿线河道管理职责。设立大运河遗产保护专项基金，由中央和地方财政专项拨款，用于工程常规性维护以及防汛应急工程措施造成损坏后的修复。

各级水行政主管部门和地方政府要多渠道筹集资金。根据管理权属，将规划各项任务列入国家及本级国民经济和社会发展规划，所需经费纳入国家及本级财政预算，保障规划各项任务完成，保障大运河水利工程管理有稳定的投入。

⑤加大科普宣传力度。大运河遗产保护工作需要社会和公众的参与。通过科普读物、宣传册、报纸、电视、网络等多种方式，加大科普宣传力度，普及保护知识、相关政策和法规等，增强水利遗产的保护意识。完善分层分级的专业人员培训机制，开展相关知识、技术、措施的培训。在“世界水日”、“中国水周”和“全国城市节水宣传周”等宣传活动中开展保护大运河的宣传，建立全社会共同保护、合理利用水文化遗产的良好氛围。

（2）大运河遗产保护

对具有历史价值的大运河水利工程，针对现状和工程特点采取点、线、面结合方式实施保护。点是指大运河沿线古代水利工程，如闸、坝、堰和水柜等；线是指河道及其堤防和岸域；面是指大运河周边环境。

①大运河沿线古代水利工程。根据现状可分为在用、失去水利功能、遗址三种类型，其保护与利用对策分别为：a.在用古代水利工程。包括古代闸、坝、堤、桥、涵洞、水柜等，这类工程中目前只有少部分仍保持原貌，多数工程的建筑材料、结构或形态有局部改变。对于这类遗产的常规性工程维护和管理应维持现状，以保持其遗产价值。应识别、尊重、保存其外形和设计、材料、用途、功能、位置等历史信息，在维修和修复时鼓励使用历史上所采用的、符合地方特点的传统技术、传统材料、传统结构和传统工艺。b.失去水利功能的古代水利工程。管理维修时应报水行政主管部门批准。除防洪调度等特殊情况外，不得拆除、迁移。c.古代水利工程遗址。在古代工程旧址上重建的现代水利工程，应尽量保留原工程名称，并设置标识牌。在河道管理范围内进行考古发掘的，按河道管理条例报批。

②大运河水道（含黄河故道）。除南水北调东线工程调水河段的特殊需求外，应维护河道形态和传统堤岸。断头河应进行必要的论证，凡是经过治理后，可以恢复区域水利功能、改善环境的断头河，应结合中小河流治理予以疏浚和实施河湖连通。

③大运河周边环境。加强大运河水质监测，完善监测机制。对入河污水排放量进行总量控制，防止大运河生态环境恶化。将大运河水道、水利工程及其附属设施与水环境作为整体，实施一体化管理和整体保护，通过环境整治、生态修复等规划项目的实施，实现环境的保护。a.河道疏浚与岸域环境治理。通过河道疏浚、岸域环境整治、水量配置、人文景观建设，保障河道生态功能，改善水质，营造健康的河流生态环境，促进河流系统良性循环。b.断头河整治及河湖连通。对断头河河段，应将大运河遗产保护与区域防洪排涝、灌溉需求结合起来，统筹安排，针对具体情况予以疏浚，或实施河湖连通工程，对大运河历史环境予以适度修复。c.大运河沿线区域生态保护。结合蓄滞洪区建设，利用大运河沿线塘泊、洼淀蓄滞洪水，改善水环境，使大运河的历史文化景观得到恢复，促进河流系统良性循环。

（3）水文化建设

充分挖掘大运河的历史、文化和科技价值，通过多元化的手段、丰富生动的形式展示大运河工程技术成就和人文景观，为公众认识运河、回望历史、珍爱文化遗产创造条件，最终充分发挥大运河的社会效益，改善当地生态环境，带动沿线地区经济发展。

①大运河遗产标志设置。对险工险段、具有历史文化价值的水利工程等设置统一、完善的标志系统，标明其最初建设年代，改建的历史及科学文化价值等，增加公众对大运河遗产的了解和认识。

②大运河风景区建设。将大运河水利工程及遗产的保护、展示与水利风景区建设结合起来。对大运河沿线的著名水利枢纽，条件允许时可建设为水利遗址公园，作为水利风景区的一种类型进行规划、建设与管理。把保护大运河遗产与促进经济发展结合起来，发挥大运河文化资源优势。

③大运河绿道建设。利用大运河水道的历史文化影响力，建设运河绿道，形成大运河景观展示廊道，以拓展公众体验大运河的方式与空间。

三、结 语

大运河的保护和利用不仅是保护文化遗产的需要，更是运河的水利功能恢复，进而修复河道生态，改善区域经济的需要。不仅需要文物部门在遗址保护层面开展工作，更需要水利部门对运河工程予以抢救性保护，并对文物保护提供水利科学技术的支撑。

长期以来，大运河的保护和整治存在条块分割、多头并管的局面，缺乏整体保护规划和统一的管理协调机制。这成为制约大运河保护和管理的一个很重要的问题。而管理与保护必须有法可依，有章可循，长约2000 km的大运河所出现的环保、文物和非物质文化保护、运输、旅游等一系列问题，未能解决的主要原因是法律、法规的不健全或执法不严，开展基于水利功能的大运河保护与利用对策研究迫在眉睫。

将文化遗产保护纳入水利事业范畴，是时代赋予水利事业的新使命。期望通过对运河功能的拓展，使运河进入广大民众文化生活中。让运河成为水利与文化结合、与社会经济结合的最好载体。

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[2]谭徐明，王英华，万金红，等.大运河遗产保护规划编制过程中的认知与研究——以大运河山东德州段为例[J].中国水利水电科学研究院学报，2010（3）.

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