济南市生态水利建设实践及保障措施

房建华，王 强，王少东，王敏勇

（山东省济南市水政监察支队，250014，济南）

一、济南水系生态环境状况

1.水资源供求矛盾日益突出

山东省济南市是水资源严重匮乏的城市之一，水资源人均占有量不足全国人均水资源量的1/7，地下水限量开采，地表水严重不足，生产、生活和生态用水矛盾长期存在，资源性缺水、工程性缺水、水质性缺水问题并存，水资源短缺成为影响全市经济社会发展的“瓶颈”制约。

2.水系生态环境不容乐观

济南市城区河道因南高北低的地势特点，除护城河因泉群补给长年有水外，其余均为季节性河流，没有有效的水源补充，河道断流成为普遍现象。由于大规模开发建设，城区河道萎缩、淤积严重，污水沿河道排放，河流湖泊水体受到污染，并危及地下水安全；雨污混流，有限水体受到污染，污水的收集、排放、净化未得到根本性好转；南部山区、北部平原区尚存在水土流失现象，开发建设项目未严格落实水土保持措施，水环境改善任务繁重。

3.保泉任务十分艰巨

随着城市化进程的加快，地下水被过度地开采利用，导致了济南泉水由长年喷涌变为间歇性喷涌，以趵突泉为首的四大泉群自20世纪70年代开始出现首次停喷现象，其中1999至2001年期间，停喷时间长达926天之久，很大程度上影响了泉城风貌。近年通过各部门的共同努力，济南的保泉工作取得了很大成绩，泉水自2003年9月恢复喷涌后至今没有停喷，基本实现了正常降水年份的持续喷涌。但保泉工作任务仍然十分艰巨，很多保泉手段都属于应急性措施，生活、生产与生态用水和保持泉水持续喷涌的矛盾较为突出，面临着供水与保泉的双重压力。

二、济南市生态水利建设实践情况

近年，济南市积极探索和实践生态水利建设，将其作为建设资源节约型和环境友好型社会的重要举措，作为维护泉城风貌、改善人居环境、彰显城市魅力的重要民生工程，切实采取有效措施，改善水系生态环境。

1.积极推进保泉工作及地下水保护行动

作为以“泉城”著称的济南来说，保泉及地下水保护是全市生态水利建设的首要任务和特色工作，2002年，济南市就被水利部列为全国地下水保护行动试点城市之一，2011年济南市地下水保护行动又被列入中央试点（示范）项目。济南市委、市政府高度重视，水利、公用事业、园林等相关部门密切配合，采取了一系列卓有成效的措施。

（1）严格取水管理，实施计划取水

在地下水保护的过程中，济南市水行政主管部门严格贯彻执行《中华人民共和国水法》《取水许可和水资源费征收管理条例》及水利部颁发的《取水许可管理办法》，并进一步加强了对水资源论证、取水许可审批、凿井许可等取水许可以及计划节约用水管理环节实施规范化科学管理，杜绝了地下水私开滥用的情况，实现了地下水资源合理开发利用。

（2）关闭自备水井，控制泉域地下水开采

对自备井限采或禁采是保护泉水、实现水资源可持续利用的重要举措。2001年，为恢复泉水喷涌，实施水资源可持续利用的发展战略，济南市委、市政府实施了封井保泉的重大举措，实施了公共供水管网覆盖区域内的自备井封闭工作。自2001年至今共实施了三轮封井保泉工作，累计封闭供水水源井及单位自备井344眼，浅层井1900余眼，年减少地下水开采近1亿m3，为保障泉水持续喷涌起到了关键性作用。

（3）调整开采布局，实施水源置换

近年济南市逐步调整开采布局，减少泉域范围内的地下水开采，加大地表水与客水的利用程度，置换当地地下水。一是实施东联供水工程，从鹊山引黄水库以及章丘杜张等地表水水库向济南钢铁集团等东部工业区内的大型企业供水，置换出优质地下水，减少了东郊地下水开采。二是建设东湖水库，计划于2012年年底投入使用。东湖水库作为南水北调东线工程的重要组成部分，水库建成后，将与东联供水管网相结合，为东部城区供应长江水，可以逐步将东郊用水从地下水替换为地表水。三是试验性开采西部长孝水源地，置换泉域地下水开采。

（4）实施南控战略，保护泉水源头

保泉的根本在于保障作为泉域补给区的济南南部山区的补给量。近年，济南市委、市政府对南部山区的生态环境保护与发展给予了高度重视，采取了一系列措施。一是实施南部山区绿化工程，初步建成了以水土保持林、水源涵养林为主的保泉绿化体系，有效增加了泉域补水量。二是建立南部山区污水处理厂，防止补给区地下水污染，加强水质保护。三是制定发展规划。2001年，济南市政府批准建设济南南部山区重要生态功能保护区；2002年列入省级生态功能保护区；2003年6月26日，山东省委常委扩大会议原则同意 《济南市城市空间战略及新区发展研究》提出的“东拓、西进、南控、北跨、中疏”的城市空间发展战略。根据“南控”战略，济南市于 2006年 8月启动《济南市南部山区保护与发展规划》编制工作，并于2010年2月经市政府正式批准实施。

（5）实施生态补源，保障泉水喷涌

根据泉域水文地质条件分析，济南市先后于2001、2002年在地下水强渗漏带玉符河地区进行了两次回灌补源试验，试验结果表明，人工回灌补源对泉域地下水水位影响大，对泉水补给、改善市区地下水生态环境效果良好。随后开始实施回灌补源工程建设，在南部山区玉符河、兴济河等强渗透区，建设拦水坝，完成了回灌保泉补源工程的水源项目——卧虎山水库续建工程，实施扩库增容。近年，在每年干旱少雨的春季，在地下水水位低于保泉预警线时，均利用卧虎山、锦绣川水库水源对济南泉域进行科学补源，确保泉域来水量，有力保障了济南泉群长年喷涌。

2.积极改善水系生态环境

济南市坚持以突出自然、生态为特点，树立“以人为本，人水相亲”的现代治水理念，对城市水系进行综合整治，恢复和保持泉城风貌，建立优美的水环境，为泉城市民创造良好的生活空间，全力打造济南现代化生态城市的新形象。

（1）加强河道整治

近年，为了改变河道污染、断流等状况，济南市进行了一系列河道整治工作，其中最主要的就是实施了小清河综合治理。小清河是济南市最重要的河流，发源于济南西郊，流经市区北部。历史上小清河一直承载着济南的排洪、防涝、灌溉、航运等多种功能。20世纪80年代，随着工业化步伐加快，小清河两岸建起了千余家工业企业，水质受到严重污染，水生物也基本灭绝，成为一条脏河、臭河。济南市于2006年全面启动小清河综合治理工程，先后投资近百亿元，经过6年的建设，一条面貌一新的小清河展现在人们眼前，成为集旅游观光、娱乐休闲、商贸服务等功能于一身的景观河道走廊。2012年6月，济南市又在全市掀起一轮河道整治工作新高潮，对城区内外河道实施包括截污治污、拆除违章、清淤疏浚、环境卫生整治、景观改造提升、日常综合管理等方面的综合整治。城区河道整治将启动，其中综合整治 48条、环境卫生整治和景观提升65条。城区外河道整治2012年实施17条，总投资约3.19亿元；2013—2015年实施41条，总投资约25.2亿元。整治将达到标本兼治目的，彻底消除河道病害问题，使污水不再直排河道，实现看不到污水、闻不到异味的目标，努力打造绿水回环、翠带绕城的优美水系景观，确保河道清洁、整齐、优美。

（2）加强水土流失综合治理

积极推进小流域综合治理，在市区周边山区实施造林绿化等一批重点造林工程，山水林田路综合治理，荒山造林、退耕还林、封山育林齐头并进。结合南部山区规划，积极开展南部山区生态清洁小流域建设，重点开展泉域补给区20条重点小流域的水土流失综合治理，南部山区生态状况得到明显改善。“十一五”期间，全市完成了95条小流域治理，治理水土流失面积420km2，累计治理2695 km2，占全市总流失面积的64%。通过水土流失综合治理，水源涵养能力大大增强，生态环境明显改善。

（3）推进水利风景区建设

市区内沿护城河两岸建设环城公园，近两年又将护城河与趵突泉、黑虎泉、五龙潭、大明湖进行连通并开通游船，形成泉城一大独特景观，让广大市民及国内外宾客观赏和领略到济南山、泉、河、湖、城的美丽风景。市区外以河道、水库为依托，实行河岸堤路、水库周边环境综合治理，加强湿地建设。“十一五”期间，济南市新增水利风景区3处，其中国家级水利风景区1处，省级水利风景区2处。大规模的水系生态治理，有效改善了生态环境，取得了显著的经济效益、社会效益和生态效益。

三、济南市生态水利建设对策及保障措施

通过几年的努力，济南市生态水利建设迈出了可喜的一步，并取得了初步成效，但必须清醒地认识到这项工作仍然存在很多瓶颈和短板，主要体现在水资源供求矛盾日益突出，水系生态环境状况不容乐观，保泉任务仍十分艰巨，生态水利建设长效机制尚需完善，与国内先进城市建设水平相比还有差距，这些因素制约着生态水利建设的深入持续发展。鉴于此，当前和今后一个时期，济南市应采取相应对策和保障措施，切实做到“大规划、大投入、大力度”，进一步推进全市生态水利建设再上一个新台阶。2012年山东省提出了创建 “水生态文明省”和“让江河湖泊休养生息示范省”的工作目标，济南市作为省会必须走在全省其他城市的前面，积极做好创建“水生态文明城市”、“让江河湖泊休养生息示范市”以及“现代水利示范市”工作，并以此为契机，全力推进济南生态水利建设。

1.牢固树立生态水利的观念

生态水利是现代水利、可持续发展水利的具体体现和根本要求，要搞好生态水利建设，首先要在观念上加以更新。水利工作者必须树立和增强生态水利的观念，在当前及今后水利建设及管理过程中，都应从生态水利的角度和观点出发，在设计、施工、监理、验收、管理、运用的各个环节都应按照生态水利的标准和要求，从满足生态规律的良性循环和可持续发展的原则进行建设和管理。

2.搞好生态水利顶层设计

“预而后立，谋而后动”，水利建设规划先行，根据济南市城市总体规划，到2020年，济南市总人口将达到840万人，中心城人口将达到430万人，中心城建设用地将达到410 km2，无论是对水资源承载能力还是水系生态环境承载能力都是一个巨大的考验。为此，济南市水利局立足当前，着眼未来，在前期调研的基础上，2011年8月和2012年年初先后编制出台《济南水利发展“十二五”规划》《济南水网规划》，规划确立了济南市生态水系建设架构及生态水利工程的主要内容，提出到2020年，济南将基本建成城乡供水、防洪排涝、水系生态三大水网，建成“六横连八纵、一环绕泉城”的现代水网构架，逐步实现“三网联动”“五水统筹”，为今后一个时期生态水利建设提供了目标蓝图和行动指南。

3.制定生态水利建设政策法规及工作标准

建立健全涉及生态水利的相关法律法规以及工作标准，对于原有法律法规对生态水利方面未明确规定的需重新立法或做出新的有利于操作的界定。重新修订和出台 《济南市水资源管理条例》《济南市水污染防治及水环境保护办法》《济南市名泉管理条例》《济南市水土保持管理办法》《济南市生态水利建设管理实施细则》等配套法规和工作标准。

4.加快全市水系生态水网及配套工程建设

水系生态水网在全市大的现代水网建设中占有举足轻重的地位，今后一段时期济南市水系生态水网及水系生态工程的主要内容是：以现有的河道、湖泊、湿地为基础，修复、治理南部山区和北部平原区两类自然生态系统，搞好河流湿地水系生态修复、生态补水与水系连通、重点饮用水水源地保护、地下水保护工程，布局建设“一城、两区、三廊、四带、五片”的水生态网络架构：一城即主城区，两区即南部山区和北部平原区，三廊即小清河、黄河、徒骇河生态廊道，四带即北大沙河、玉符河、巨野河、绣江河，五片即白云湖、华山湖、鹊山龙湖、济西湿地、玫瑰湖五大湖泊湿地生态保护区。全面提高水系生态的水平，利用泉水及河湖连通工程，为一城三区河道提供充沛的长年景观用水，确保泉水持续喷涌。在现在趵突泉、黑虎泉、五龙潭、大明湖、护城河连通的基础上，进一步同小清河、华山湖相连通，构筑泉—湖—河一体的动水网络，重塑济南山、泉、河、湖、城的独特景观。

5.严格生态水利管理措施

（1）保泉及地下水保护工作

坚持把保泉及地下水保护作为济南市生态水利建设的首要任务和特色工作，继续建立健全保泉长效工作机制，遵照市政府提出的“增雨、补源、置采、控流、节水”十字方针开展保泉工作。地下水保护是保泉工作的重中之重，当前和今后一个时期，要认真组织实施列入中央试点(示范)项目的地下水保护行动，全面落实《济南水利“十二五”规划》中提出的地下水保护 “五大行动”，即封井限采、原水置换、高效节水、水源涵养、综合管理行动，为保泉工作提供有力支撑。

（2）严格水资源管理制度

全面落实最严格的水资源管理制度，认真执行《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》，严格实施水资源开发利用控制、用水效率控制及水功能区限制纳污 “三条红线”管理，落实“五项制度”：一是严格执行用水总量控制制度。加强水资源论证，严格限制和禁止高耗水、高污染建设项目，在泉域范围内或地下水超采区新增取用地下水的，一律不予审批。二是严格用水效率控制制度。严格执行包括万元GDP取水量、万元工业增加值取水量、农业节水灌溉率等指标的区域用水效率控制指标，加强用水定额和计划管理，全面推进节水型社会建设。三是严格执行水功能区限制纳污红线制度。结合水资源保护、水生态修复需求，按照《济南市地下水保护行动实施方案》等规划，核定各水功能区限制纳污红线，控制入河湖排污总量。四是严格执行地下水动态预警管理制度。确定地下水动态管理预警线，根据《济南市保泉应急预案》规定，严格落实相应措施。五是严格执行水资源管理责任和考核制度。对各县（市）区水资源开发利用和节约保护指标落实情况进行考核，并作为地方政府领导综合评价的重要依据。

（3）加强水土保持工作及执法监督管理

水土保持是生态水利的重要内容。在加强小流域综合治理及南部山区等重点地区水土保持监督管理的同时，还应加强建设项目水土保持监督管理及执法工作，深入贯彻新修订的水土保持法，严格搞好建设项目水土保持方案编报、审批工作。

（4）水质保护及水污染防治

建立良好的水环境首先要根本治理水污染。按照污水分散治理与集中处理相结合的原则，首先卡住污染源头，治理污染型企业，做到达标排放；严格实施水域纳污总量控制，对市区的护城河、大明湖、小清河及其他河道要严格控制排污，实施截污处理和清污分流。加快已建污水处理厂配套管网的建设，加大城市污水处理力度，增加处理和回用量，根本治理水污染，有效改善水环境。

6.建立健全生态水利建设投融资保障机制

（1）建立和完善以公共财政为主渠道的水利投资体制

生态水利建设是基础设施建设，其公益性、社会性决定了它在很大程度上需要依靠公共财政支持，必须在较长的时期稳定增加生态水利建设投入，加大省、市县各级财政对水利建设的预算内投资。对于公益性较强的生态水利工程建设，如生态用水、大型调水工程等，主要是应以政府投资为主导，建立财政预算内投资稳定增长机制。

（2）扩大水利规费及水利建设基金的征收规模

通过提高水价，加大水资源费、水土保持补偿费征收力度，扩大水利基金征收范围来扩充市、县水利建设资金来源，加大对生态水利建设的投入。

（3）建立公益性生态水利设施的费用补偿机制

在市场经济体制下，生态水利公益性服务难以完全按照市场规律运作，必须通过政府干预来弥补市场缺陷。生态水利工程建成后，在其收益范围内由所有消费者共同享用，因此，其运行、维护、管理费用应由受益单位按照一定比例适当进行分摊补偿。

（4）把市场机制引入生态水利建设

对于河道、湿地等生态水利建设项目应引入市场机制，要与房地产、旅游项目相结合，充分利用市场的导向作用吸纳民营资本和社会资金，扩大生态水利建设的投资融资渠道。

（5）积极争取上级资金支持

认真贯彻执行上级关于生态水利建设的各项政策，在争取政策支持的同时，紧密结合济南实际，积极立项争取水利部及省市对生态水利建设的资金支持。

通过推进生态水利建设，在全市范围内建成配套完善的水系生态水网及生态水利工程，打造具有泉城独特风貌的“水生态文明城市”和“让江河湖泊休养生息示范市”，为济南市“加快科学发展，建设美丽泉城”事业提供生态水利保障，真正实现人、水、自然生态环境和谐相处，全面实现生态济南的奋斗目标，让泉城济南这颗北方明珠更加靓丽，更加璀璨，更加宜居，更加和谐。