横琴廉政办统合反腐力量

王全宝

将纪检、监察、检察、审计等部门整合到一个机构，是一种反腐模式创新。从形式上看是在仿效香港的廉政公署，但更关键的是要看它是否具有廉政公署的独立性。

9月8日，酝酿半年之久的珠海市横琴新区廉政办公室正式挂牌成立。廉政办公室被媒体称为内地版的“廉政公署”，将整合纪检、监察、检察、审计等部门，成为全国第一个整体防治腐败的机构。

“横琴成立廉政办社会关注度很高，目前各种评价不一，宣传暂时还是降降温吧。”9月25日，广东省纪委宣教室主任杨飞对《中国新闻周刊》说。

对于目前反腐形势的研判，中国纪检监察学院副院长李永忠曾向《中国新闻周刊》描述称：反腐败正处在此消彼长的“胶着”状态。给人的感觉是，腐败案子查了不少，但有待进一步从根本上遏制腐败；腐败的“出生率”高于“死亡率”。

对于中共十八大之后的反腐败格局，社会各界一如既往地寄予期待。横琴新区的反腐改革也许能够提供另外一个思路。

效仿“廉政公署”

横琴岛与澳门一水相隔，几年前，横琴岛上户籍居民不超过7000人，大部分靠打渔为业。

2009年8月14日，国务院正式批准实施《横琴总体发展规划》，由此珠海横琴岛成为中国第三个国家级新区。

两年后，中央再次给力横琴岛。2011年7月14日，国务院下发《关于横琴开发有关政策的批复》(以下简称批复)，允许横琴采取“比经济特区更加特殊的优惠政策”。

此时，珠海政府也已对横琴启用特区立法权，起草有“横琴基本法”之称的《珠海经济特区横琴新区条例》(简称《条例》)。

一位参与起草《条例》的珠海市人大立法官员透露，在起草《条例》之时，大家认为，作为特区中的特区，横琴新区的核心竞争力在于用好用足中央赋予的先行先试政策。

“这部基本法将和许多现行体制及法律发生冲突，制度创新最大的障碍是老的体制”。该官员称。

2011年11月25日，珠海市人大常委会通过了《珠海经济特区横琴新区条例》，其中第61条规定，市人民检察院在横琴新区设立廉政检察机构，依法对区内的职务犯罪行为进行法律监督。

此外还规定，检察机构可以聘任港澳籍人员担任人民监督员，依照相关规定对职务犯罪案件的查办实施监督。

对于所谓的“廉政检察机构”，今年4月，珠海市检察院相关部门负责人向媒体解释称，横琴特区正在筹备建立区检察院。并称珠海市检察院将按照区级检察院的标准来制定横琴检察院的架构和编制，其级别要比珠海市其他区级检察院高一级，为正处级单位。

同时，珠海市委常委、横琴新区党委书记刘佳也向媒体透露，建立横琴法院和检察院的工作正在申报中。但之后有关建立检察院的消息一直没了下文。

上述珠海市人大立法官员透露，当初国务院的批复中有一句话：在横琴新区设立廉政检察机构。因此，《条例》规定市人民检察院在横琴新区设立廉政检察机构。“但也有人提出将反贪局、纪委和监察局的工作合并为廉政机构，效仿香港廉政公署”。

9月8日，内地版的“廉政公署”——珠海市横琴新区廉政办公室正式挂牌成立。

与《条例》规定的“市人民检察院在横琴新区设立廉政检察机构”的要求不同，按照制度设计，廉政办公室将接受珠海市纪委、横琴新区党委的领导，办公室主任由珠海市纪委委派。办公室设综合部、纪检监察部、审计监督部、反贪污贿赂和反渎职侵权部等4个部门，并成为珠海市纪委、监察局、审计局、检察院的派驻机构，接受这些部门的对口业务指導。

据《中国新闻周刊》了解，廉政办公室成立之后，横琴将不再单设纪检、监察、检察、审计等部门机构。

广东省纪委负责人则称，通过整合纪检、监察、检察、审计等多个部门的职能，廉政办公室可在惩治预防腐败方面实现信息等资源的共享，形成“一个平台办公，多双手抓落实”的“一体化”防治腐败格局，摆脱某一职能部门“单打独斗”防治腐败的局面。

在揭牌仪式上，中共广东省纪委书记黄先耀强调，力争将横琴新区建设成在全省、全国拿得出、叫得响的“廉洁新区”。

打破“条块分割”

对于横琴廉政办公室的制度设计，反腐败专家、中央党校政法教研部教授林莆给予了积极评价。她认为横琴廉政办把几个反腐机构的职责集合在一起，有利于统一指挥，实现反腐倡廉建设由多个职能部门“协作反腐”向整合力量“整体防治”转变。

目前，按照立法和制度设计，中国反腐机构布局是在党内有纪检，在政府有监察，审计，在司法有检察。在反腐败进入“胶着”相持阶段，其局限性也日渐显现。

“纪委、监察局、审计局、检察院、预防腐败局等部门分立，协调反腐的制度设计模式有其局限性，造成各自为政，难以应对腐败的多样化，造成反腐低效，难以全面覆盖。”林喆分析说。

学界将中国反腐败机构布局称为“条块分割”。北京航空航天大学公共管理学院教授、廉洁研究与教育中心主任任建明很早就提出改革现有的反腐败机构体制。

对于如何打破“条块分割”反腐模式。任建明认为，改革的主导对策就是实现纵向垂直和横向整合。例如，在纵向垂直上，可以先实现在全部或大部分的县搞县以下垂直；随后可以选择在部分省搞省以下垂直；在条件适合时，还可以对一些省搞中央以下垂直。在横向整合上，就是推广1993年的纪检、监察合署办公，将分布在不同系统的反腐败机构逐步整合起来，按照反腐败专业分工的原则搞统一分工。

显然，珠海横琴廉政办公室在横向整合上进行了布局谋篇，将审计和检察两个机构纳入进来。

但新的问题又出现了，按照宪法和党政机制的运行规律衡量，横琴新区廉政办将面临立法以及体制上冲突：如何破解行政权和司法权不分，以及决党政不分等问题?是否会造成检察权体系的混乱?

以上这些都需要新的立法来进行支撑，否则对上的检察权如何衔接更是“致命”问题。

近些年，审计机构在反腐败中的作用日益显现。在中央一级，国家审计署将腐败案件线索移送中央纪委、监察部逐年增多。例如，2010年第20号审计结果公告称，审计署上报国务院或直接向有关部门移送重大违法违规问题和经济犯罪案件线索104起，涉案人员473人。

随着审计部门发现腐败案件线索增多，有学者建议是否考虑将审计机构合并纪检系统。珠海横琴则将这一建议具体化。

但是，有关审计部门框架该如何设计，理论界和学界曾有多种设想。

2004年7月，时任国家审计署副审计长项俊波曾撰文，建议设立最高审计院。项俊波提出：“改革现行行政型模式为立法型模式的审计体制，设立与国务院、最高人民检察院、最高人民法院相平行的审计院(即一府三院制)。审计院直接向全国人民代表大会和全国人大常委会负责并报告工作。”

参与当时国家审计机构筹备工作的中国审计学会副会长张以宽向《中国新闻周刊》介绍称，1981年，根据党中央、国务院关于建立审计机构的指示，财政部提出了建立审计机构的三种设想方案：一是在全国人大常委会领导下设立国家审计院或审计委员会；二是在国务院领导下设立国家审计部或审计总局；三是在财政部领导下设立审计总局。

第一种模式被认为是“最理想”的模式，也是世界上的主流模式，它规定审计机关在立法机构的领导下工作，同审计对象政府序列各部门划清界线，因此这一模式被称为“立法型”审计体制。

然而，由于当时作为立法机构的全国人民代表大会及常委会的权力还有待细化和强化，这个方案最终没能实现。

最终，中国选择了第二种模式，这被称为“行政型”审计模式。其最大特征是国家审计机关隶属于政府审计系统，是国家行政机构的组成部分，并对政府及所属各部门、单位实施审计监督，在国际上被称为半独立型审计体制。

此后一年“行政型”审计模式被写入中国《宪法》(1982年)。

审计机构是该“做大”“做强”还是并入人大系统?抑或归属纪检系统?中共十八之后启动的大部制改革或有答案。