摆脱“土地依赖症”完善地方税收体系

■赵小菲

分税制改革后地方税收体系建设缓慢，地方政府长期收支不平衡，依靠土地出让金填补资金缺口。目前，我国的地方税体系存在着一些亟待解决的突出问题：主体税种缺位，部分税种设置不合理，税收管理权限过小。完善我国地方税收体系应从优化税制结构和合理划分税收管理权入手。

一、“土地财政”的由来

国内学术界通常把地方政府通过出让土地获得土地出让金，以此作为地方财政收入的重要补充来源，地方税费又高度依赖房地产行业的财政收入模式，称为“土地财政”。 近些年，“土地财政”一直饱受批评，但地方政府却仍顶着压力不放弃因为地方财政自从1994年分税制改革后就一直缺钱，只能靠卖地过日子。

为了增强中央的宏观调控能力，改变“中央弱、地方强”的财政局面，我国在1994年实行了分税制改革，重新划分了事权和财权。此次分税制改革对提高中央政府财力的作用十分显著。中央财政收入占全国财政收入总额的比重由1993年的22.0%升至1994年的55.7%，此后维持在平均52.46%的水平，这使中央政府掌握更多的财政资源，加强了中央政府的政治控制能力。同一时期，我国整个经济的成长性也非常明显，分税制从制度上促进了中央政府和地方政府加强税收征管、增加财政收入的积极性，全国财政收入占GDP的比重呈现逐年上升的趋势。

但与此形成鲜明对比的却是地方财政出现了普遍的收支不平衡，收支缺口逐年扩大。至2010年，全国地方财政当年的收支缺口已达到了惊人的33271.39亿元。

表1 :1993-2010年地方财政收支状况单位：亿元

地方财政收支长期失衡究其原因就在于此次分税制改革造成了地方政府财权和事权的非对称性。地方政府除了承担本地区一般的公共服务支出外，还要承担国防、公共安全、教育、医疗卫生、环境保护、社会保障与就业等支出。但划归地方的税种却大都是一些税源零星、征管难度大的小税种。当预算内的收入越来越不能满足支出的需要，为了平衡支出，地方政府就只有从预算外寻找资金的来源。当前，中央政府将存量建设用地收益全部留归地方政府，新增建设用地部分则按平均土地纯收益与地方政府进行三七分成，因此卖地的收入基本上全部归地方政府所有。从2004年至2011年，地方政府通过“招、拍、挂”方式获得的土地出让金超过10万亿元。

“土地财政”虽然对我国经济发展起到了助推的作用，但也带来了诸多的经济问题和社会问题。“土地财政”使地方政府敢于大量举债，增加地方财政风险和银行信贷风险。据《2011年国土资源部公报》公布的数据，截止到2011年，全国84个重点城市处于抵押状态的土地为30.08万公顷，抵押贷款4.80万亿。这其中还不乏存在着一些土地的非法抵押融资。2011年国家土地督察机构在抽查的31个市、25个县中，发现有12个市、22个县存在土地违规抵押融资贷款行为，涉及面积10.47万亩，贷款总额557.98亿元。“土地财政”还推高了房价。以上海为例，2001年和2011年上海的商品住宅平均销售价格分别为每平方米3326元和14290元，十年间房价涨了330%。由于住房消费属于刚性需求，过高的房价必然对居民其他方面的需求形成抑制作用。此外，地方政府在征地拆迁过程中与失地农民和被拆迁居民的矛盾冲突不断，严重影响了地方政府的执政形象。

二、目前我国地方税收体系存在的主要问题

一个比较合理的财政收入结构中，税收应是其主要的收入来源，占绝对份额，而非税收入则作为税收的补充，主要是弥补公共财力的不足。但在我国，地方财政的收入情况并非如此，作为预算外非税收入的土地出让金，几乎占地方财政全部收入一半以上。“土地财政”是一种竭泽而渔的收入模式，并非长久之计。但1994年分税制改革之后，地方税收体系的建设长期被忽视，导致其组织地方财政收入和调控地方经济运行的功能不能充分发挥。如果要摆脱对“土地财政”的依赖首先就必须完善地方税收体系，使地方税收成为地方财政收入的主要来源。目前，我国地方税收体系存在的主要问题有以下几个方面。

（一）地方税种数量虽然不少，但缺乏主体税种

分税制改革中划给地方政府的税种大部分是一些税源分散、征管难度大、税收收入零星的小税种。除营业税外，税源集中、税收收入规模大的税种基本上都划归中央税或共享税。2010年，地方政府的税收总收入为32701.49亿元，其中来源于营业税的收入为11004.57亿元，占比33.65%，来源于其他8个地方税种的收入合计为7267.41亿，仅占比22.22%。当前，我国正在进行营业税改增值税的试点。营业税属于地方税，增值税属于共享税，中央与地方按75%和25%进行分成。虽然试点方案中指出在试点期间，为了维持现行财政体制的基本稳定，营业税改征增值税后的收入仍归属试点地区。但将来营业税改增值税的工作全面铺开后，届时该项税收收入是否仍属于地方财政就有待商榷了。地方政府有必要在营业税之外培育新的主体税种，为地方财政寻找新的财源。

（二）部分地方税种改革滞后，不能发挥应有的作用

1994年的税制改革，建立了基本符合市场经济要求的税收制度，但此次改革的重点主要放在了所得税和流转税方面，地方税种的改革则相对滞后，还存在不少问题。

1、现行房产税设计不合理，征管不到位。我国房产税的计税方式有两种，一种是按房屋原值一次性减除10%-30%后的余值从价计征，税率为1.2%；另一种是按房产出租的租金收入从租计征，税率为12%。采用从价计征的方式，新、老房屋的税负存在较大差距，有失公平；并且在目前房价高涨的背景下，房产税为地方政府组织收入的功能也不能得到有效发挥。采用从租计征的方式，由于房屋出租方不易寻找且纳税意识较差，房产税实际征收的难度很大。房产税还规定了如个人拥有的非营业用房产免税等诸多税收优惠政策，一方面导致征税范围过于狭窄，另一方面也不能对投机炒房起到抑制作用。

2、现行资源税不利于资源合理开发利用。我国目前资源税的征税范围仅限于依法规定的矿产品和盐，未将具有生态环境价值的森林、牧场、地热、水等资源纳入征税范围，导致这一类资源被过度消耗和严重浪费。资源税采用的计税方式不仅是从量计征而且规定的税额普遍较低，使资源的稀缺性和市场价值不能被充分反映，容易导致对资源的过度开采。

3、其余地方税种亦存在不足之处。印花税有13个税目，计税依据五花八门，不易掌握。土地增值税采用超率累进税率，税率设计过于复杂，操作难度大。城镇土地使用税每平方米0.6～30元的税额标准对于巨大的土地级差收入的调节功能已是微不足道，不能充分发挥其杠杆作用。耕地占用税税源零星分散，结构复杂，实际征管难度大。

（三）地方税收管理权过多集中于中央

税收管理权，包括税收的立法权、解释权、减免权、税目和税率的调整权等。目前，地方税收的各种管理权限高度集中在中央政府，地方政府只负责税款的征收和在极小的范围内制定一些补充措施和征税办法。地方政府税收管理权限过小，尤其是税收立法权缺位，使地方政府不能根据当地实际情况开征一些具有地方特色的新税种和调整税收政策，不利于地方政府因地制宜地运用税收杠杆调节当地经济运行。

三、完善地方税收体系的对策

打破对“土地财政”的依赖必须完善地方税收体系，具体可从以下几个方面着手：

（一）完善以房产税为核心的不动产税

我国目前与房地产相关的税种有不少，如房产税、土地增值税、耕地占用税、城镇土地使用税、契税、营业税（特指建筑业营业税和销售不动产营业税）。但这些税种多为在流转环节一次性征收，持有环节征收的比较少。这种“重流转，轻持有”的税种设置使与房地产相关的税收收入受到房地产行业景气程度的很大影响，不利于地方税收收入的长久、稳定。改革的方向是将征税重点转向房地产持有环节，使以房产税为代表的不动产税成为地方财政的支柱税源。我国现行的房产税存在着计税依据不合理、征税范围狭窄等问题，为了使房产税发挥应有的组织财政收入和调节社会财富分配的功能，房产税的计税依据应取消从租计征，统一按房产市场价值从价计征，同时扩大房产税的征税范围，把除刚性需求住房之外的个人非营业性住房也纳入征税的范围。

（二）加快资源税改革的步伐

我国西部地区地广人稀，房产数量和价格与东部经济发达地区相比差距较大。2010年浙江、福建、广东、新疆、青海、甘肃六省的商品房平均销售价格分别是每平方米 7826元、5427元、6513元，2604元、2517元和 2483元。同一年，新疆、青海和甘肃三个省与房地产相关的房产税等五个税种收入合计为74.77亿元，仅相当于广东一省的十分之一。上述数据表明，在我国西部地区，不动产税难以成为地方财政的收入支柱，应考虑培育其他的税源。我国西部地区虽然经济不发达，但却拥有丰富的矿藏资源，现行资源税计税依据改为从价计征与从量计征相结合，不仅能改善当地的财政状况，而且有助于抑制资源浪费，提高资源利用效率。应继续加快资源税改革步伐，并适当扩大征税范围，使西部地区真正能分享资源价格上升带来的收益。

表2 ：2010年东、西部六个省份房地产相关税收收入比较 单位：亿元

（三）重新划分中央与地方的税收管理权限

解决税收管理权限过度集中于中央政府这个问题的关键在于如何实现真正的“分级管理，合理分权”。具体来说，中央税、共享税的税收管理权限仍应高度集中于中央政府，这是毋庸置疑的。地方主体税种以及全国统一征收的地方税种，其税收调整权可适度下放给地方政府，但税收调整权的行使应是在授权范围内，不能越权。由全国人大立法赋予省一级地方政府单独开征具有地方特色的区域性税种的权力，新税种的开征经过中央政府批准后，税收管理权限可以全部下放。