我国粮食宏观调控的系统构建——基于公平效率协调统一视角的分析框架

余志刚，金成晓

（1.吉林大学 商学院，长春 130012;2.东北农业大学经济管理学院，哈尔滨 150030）

一、效率、公平协调统一的必由之路:宏观调控

自从经济学科诞生以来，围绕效率和公平的争论就没有停止过。从重商主义到重农学派，从亚当·斯密的“看不见的手”到凯恩斯的宏观经济学说，从古典经济学派到凯恩斯学派、再到新古典主义学派、福利主义学派、货币主义学派，从当代西方经济学说到马克思主义政治经济学说，效率和公平从来都是经济学研究的主题。从人类社会发展的目标来看，公平正义的实现将是最根本的目标;但是，人类的文明（特别是物质文明）又需要不断提高的效率作为保障。很多时候，追求公平意味着牺牲效率;反之也一样。经济学的理论和各国经济发展的实践已经不断地证明这一点①例如西蒙·库兹涅茨“倒U型”曲线假说，认为经济增长和收入差距之间的关系将呈现出一种“倒U型”曲线趋势，而我国改革开放30年的实践也恰恰证明了这一点。。于是，一个长期困扰人们的问题又一次被提了出来:究竟是应该效率优先，还是应该公平优先?还是一定时期的公平优先，而另一个时期的效率优先?实行这种政策的标准和依据是什么?

以我国为例，对这个问题进行分析。20世纪90年代，我国提出了“效率优先，兼顾公平”的经济发展原则并付诸实践。近20年来，中国经济在这一原则指导下创造了经济快速增长的神话，但与此同时，分配的不公平问题却日益突出。据国家统计局的数据，1978年中国的基尼系数为0.317，而后逐年呈上升趋势，2000年开始超过了0.4的警戒线，2004年超过了0.465，此后，国家统计局不再公布这个数字。据新华社两位研究员的研究结果显示，2010年我国的基尼系数实际上已经超过了0.5，而据世界银行测算，欧洲和日本的基尼系数只在0.24～0.36之间［1］。

随后，政府也在不断地出台政策，试图控制收入差距过大，逐渐实现社会公平。早在1990年12月，邓小平就在一次谈话中谈到共同富裕的问题，提出“贫穷不是社会主义，贫富分化也不是社会主义”、“社会主义是共同富裕”的论点②见《邓小平文选》，第364页，原话是“共同富裕，我们从改革一开始就讲，将来总有一天要成为中心议题。社会主义不是少数人富起来、大多数人穷，不是那个样子。社会主义最大的优越性就是共同富裕，这是体现社会主义本质的一个东西。如果搞两极分化，情况就不同了，民族矛盾、区域间的矛盾、阶级矛盾都会发展，相应地中央和地方的矛盾也会发展，就可能出乱子”。，同时，又在1992年南巡讲话中，提到“在本世纪末达到小康水平的时候，就要突出地提出和解决这个问题”［2］。十七届五中全会中进一步强调“在当代中国，坚持发展是硬道理的本质要求，就是坚持科学发展，更加注重以人为本，更加注重全面协调可持续发展，更加注重统筹兼顾，更加注重保障和改善民生，促进社会公平正义”，把四个“更加注重”的落脚点放在了“促进公平正义”上。温家宝总理在2010年度“两会”期间特别提到，“我们要在搞好经济建设的同时积极推进社会公平正义，促进人的全面而自由的发展，二者不可偏废，公平正义比太阳还要有光辉。”③参见国务院总理温家宝在2010年3月15日，“两会”之后答记者问时的讲话。这些讲话和举措体现了政府推进社会公平正义的决心，那么，公平正义是否能够得以真正的实现?如何在确保经济增长的前提下实现公平正义，二者是否能够“和谐共进”?成为了人们思考的一个重要现实课题。

效率和公平之间存在的对立性，使得两个目标不可避免地经常出现冲突。提高效率的政策往往是不公平的，而促进公平的政策往往会使经济造成扭曲。因此，最优的政策设计过程是效率和公平目标间的权衡取舍过程。当然，根据马克思的辩证法，任何事物都是辩证统一的关系，因此，效率和公平也一样，既有对立的一面，也有统一的一面。原因在于:一是只有提高效率才能实现更深层次的公平，只有社会福利整个“蛋糕”做大，才能更合理地“切好蛋糕”;二是只有实现社会公平才能有效地提高效率，公平会促进每个成员的积极性［3］。因此，当前我国应实行效率与公平并重的原则［4］。而实现效率和公平的协调统一，政府的制度安排是必由之路。

市场经济下，对资源配置起基础性作用的是市场机制，而市场机制并不是万能的，会出现市场失灵;处于完善市场配置功能的需要，国家开始出台了一些非市场形式的政府制度安排。主要做法包括两点:一是针对市场失灵而由政府进行的微观规制（管制）;二是针对市场经济总量的不均衡而由政府运用一定的宏观经济政策进行的宏观调控［3］。作为典型的政府安排，宏观调控是现代市场经济中国家干预经济的特定方式，它的作用机理已在标准的凯恩斯主义模型中得到了经典的揭示，并被战后西方国家长期的实践所验证。

二、粮食宏观调控的内涵和目标

宏观调控作为政府调节经济运行的一种手段，是一种市场经济的概念。市场经济理论经历了瓦尔拉均衡、凯恩斯均衡以及现代非均衡理论等几个阶段。现代非均衡学派认为，市场的总交易量等于总需求和总供给量中的最小量，也就是说市场完全依赖价格机制进行调节从而达到瓦尔拉均衡的可能性非常小，而只有通过价格机制和政府机制的共同调节才能达到均衡①关于瓦尔拉均衡、凯恩斯均衡和现代非均衡理论的详细论述，具体可参见参考文献:吴超林（2001b）［10］。。因此，可以说市场经济并不完全是一种均衡下的经济状态，吴超林［5］将我国改革开放以来的市场经济形态大致分成了两个阶段，1997年之前属于总需求大于总供给阶段，1997年之后属于总需求小于总供给阶段。可以说，非均衡状态才是经济中的一种常态。所以，与基于市场失灵外在地要求政府干预经济的微观规制安排不同，宏观调控是市场经济内在机制充分发挥作用并导致经济总量严重非均衡基础上形成的政府安排。宏观调控主要采用的是间接手段，对经济运行状态和经济关系进行干预和调整，以使经济总体运行按照既定的目标进行。

粮食宏观调控是对粮食生产和流通的宏观调节和控制，它不同于过去的统购统销，也不同于粮食的计划管理，而是弥补市场缺陷的一种表现形式。政府通过这种方式，促进粮食生产、控制粮食流通、实现粮食供给和需求的基本平衡、维持粮食价格的基本稳定、保障国家粮食安全、促进粮食生产的低碳发展。

图1 粮食宏观调控的目标

粮食宏观调控的目标可以从纵向和横向两个维度来论述（具体见图1）:从纵向的时间维度来看，目标包括近期目标、长远目标和根本目标（最终目标），近期目标是确保市场粮食的足量供应，避免粮食价格的剧烈波动;长远目标是保护耕地面积、提高粮食综合生产能力、保证国家粮食安全;根本目标是保持我国粮食供求总量的基本平衡、稳定粮价、促进经济增长和农民增收。从横向的维度来看，目标包括四个方面:保障供应、稳定价格、质量安全和低碳发展。保障供应是指保证粮食供求的基本均衡;稳定价格是指通过政策调控使粮食价格在合理区间内运行;质量安全是要求粮食的质量达到国际标准以上，主要是针对目前我国频繁出现的食品质量问题而言的;低碳发展是对粮食生产和销售中一个更高的要求，也就是尽量减少粮食生产和销售的整个链条中的能源消耗和碳排放，从而达到低碳环保的目的。从公平和效率视角来看，粮食宏观调控目标可分为公平目标和效率目标。其中，效率目标包括供求平衡，公平目标包括价格稳定、利益均衡、质量安全和低碳发展。

三、我国粮食宏观调控系统的架构

粮食宏观调控是一个系统工程，该系统是否成功运行与相应的政策环境、调控手段和调控时机有关系，并且系统中各不同的政策产生的作用是不同的，多个政策是否能形成调控的合力还是互相存在着一定的抵消作用?许多关于粮食宏观调控政策研究，只关注个别政策是否存在好的效果，而对于总体政策效果研究则不够（例如:周应恒，2009;［6］何蒲明等，2010;［7］王世海，2011;［8］都是从单个粮食政策对粮食市场均衡或者农民收入提高等角度来进行的研究）。因此，本研究中将粮食宏观调控看成一个大的系统，对整个系统产生的政策效果进行评价，并对系统内部各经济主体行为进行分析，研究方法更为科学，得出的结论当然更加可靠。

本文设计的粮食宏观调控系统由四部分内容组成:经济主体构成、调控手段、运行环境与运行机制。通过系统中这些主要内容的分析，架构起一个完整的调控系统（见图2）。

（一）粮食宏观调控系统的经济主体构成

粮食宏观调控系统的经济主体包括两个部分:

一是调控的主体是中央政府，省级政府和市、县政府起到一定的辅助作用。

二是调控的客体是粮食市场。包括粮食的生产者（农民）、粮食的加工者（加工企业）、粮食交易的经营者（流通企业）和粮食的消费者（市民）。

图2 我国粮食宏观调控系统架构示意图

（二）粮食宏观调控系统的运行环境

环境指的是存在于系统之外的物质的、经济的、信息的和人际的相关因素的总称［9］。环境和系统之间存在着相互依存的密切关系，因此，粮食宏观调控系统的运行也必然会受到诸多政治、经济等外部因素的影响和制约。这里对粮食宏观调控系统的环境分析借鉴了战略管理中环境分析理论的PEST分析方法①PEST分析法是战略外部环境分析的基本工具，主要针对一个组织或者系统的外部宏观环境的分析。其中，P是政治（Politics），E 是经济（Economy），S是社会（Society），T是技术（Technology），分析中通过这4个方面的因素把握宏观环境，并评价因素对系统主体行为以及对系统目标的影响并进行了改进，变成了PESLI方法，也就是，将环境因素划分为政治因素（Politics）、经济因素（Economy）、社会因素（Society）、法律制度因素（Legal and System）和国际贸易因素（International Trade）五个方面。

（三）粮食宏观调控系统的主要调控手段

1.经济手段

包括财政手段和金融手段。其中，财政手段是指政府在宏观调控中使用的各种具体的财政政策，如减免农业税收、粮食生产补贴、最低收购价格等政策。金融手段指的是政府中央银行通过金融系统和金融市场行为，调节经济活动中的货币供应量、利率和投资规模等，进而实现既定的政策目标［10］。我国粮食宏观调控采用的金融手段主要是以粮食政策性信贷等方式，提供粮食储备资金和粮食仓储设施贷款以及其他支持粮食产业发展的贷款等。我国粮食宏观调控的金融手段主要是依靠中国农业发展银行作为载体来完成的［11］。

2.法律手段

法律手段是政府以国家立法为手段，通过经济主体和经济司法来规范市场主体的经济行为，创造良好的市场条件，来保障经济的规范有序进行。法律手段具有强制性、规范性和相对稳定性的特点。法律手段是一种间接手段。改革开放以来，我国政府相继颁布了一系列的法律法规，包括《中华人民共和国农业法》、《中华人民共和国土地管理法》、《基本农田保护条例》、《中央储备粮管理条例》和《粮食流通管理条例》等。这些法律法规为保护农民利益、维护粮食市场稳定、保障国家粮食安全方面发挥了重要作用。当然，也要看到我国粮食法律体系还不健全，有待进一步完善。

3.行政手段

行政手段指的是以国家权力为依托，以行政隶属关系为基础，依靠行政组织体系和行政责任制度，通过行政命令等形式来实现宏观经济管理目标。行政手段具有纵向性和强制性的特点，属于直接调控手段。

（四）粮食宏观调控系统的运行机制

粮食宏观调控系统要想达到最优，需要做到两点:一是完成粮食宏观调控系统的各项目标，也就是前面提到的供求平衡、价格稳定、质量安全和低碳发展;二是系统运行成本最小化（这个成本计量不太容易，这里为了便于表达，分别用供求平衡成本、稳定价格成本、保障质量安全成本和实现低碳发展成本来表示）。

宏观调控是一个系统，要想使一个系统达到一个效用最大化，应该达到以下一个方程:

其中，C、C1、C2、C3、C4分别代表的是总调控成本、供求平衡成本、稳定价格成本、保障质量安全成本和实现低碳发展成本。

公式（2）中，四个方面的目标分别如下:

供求平衡:不仅包括我国粮食的总体供求平衡，还包括我国各地区间的平衡以及各种粮食产品的品种互补平衡①例如:粮食的各品种按照用途来说分成几大类，每一类必须要达到一个供求平衡的目标，如供人们食用的分为一类，作为油脂加工的作为一类，作为饲料的作为一类。但是各种粮食品种之间存在互补关系，例如小麦和稻米存在互补性，玉米和高粱存在互补性，玉米和大豆也存在一定的互补性。。

价格稳定:合理价格的标准有两个，一个是不能“谷贱伤农”，使粮食价格给农民带来的收益与社会工资水平形成一个均衡;另一个是不能“米贵伤民”，要把粮食价格控制在一个均衡价格之下。综合来看，根据这两个价格，可以得到一个满足农民收入期望和城市居民支出能力的一个“合理价格带”。

质量安全:粮食质量的安全主要考虑国家标准与国际标准的差距。

低碳发展:强调粮食生产中化肥、农药的少投入。

四、结论

公平和效率问题是经济学研究中一个古老而又新颖的话题，说是古老，是因为它伴随着经济学的诞生就存在了;说是新颖，是因为直到今天，它还是专家学者争论不休的话题。笔者看来，宏观调控作为政府调控市场经济条件下出现的“市场失灵”和福利流失问题的一个必然选择，是重要的也是急迫的研究课题。

作为国家重要战略储备的粮食，政府对粮食市场的调控在全世界都是一个重大的课题。政府通过各种经济、法律甚至是行政手段来对粮食生产、加工、销售等整个市场链条进行控制，希望通过这些手段来实现粮食市场的供求均衡、稳定粮食价格、保障质量安全和实现低碳发展。当然，这四个目标是从近而远，逐步实现的内容。

本文构建起来的粮食宏观调控系统主要由四部分内容组成，分别是经济主体构成、调控手段、运行环境和运行机制。经济主体主要包括作为调控主体的中央政府和作为调控客体的地方政府、粮食加工企业、粮食销售企业、农民和消费者等;调控手段包括经济手段、法律手段和行政手段等;运行环境包括政策环境、经济环境、社会文化环境、法律制度环境和国际贸易环境等;运行机制则是调控的目标约束和成本最小化的统一体，也是一个最优化问题。

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［4］刘国光.把效率优先放到应该讲的地方去［J］.经济学动态，2005，（11）.

［5］吴超林.宏观调控的制度基础与政策边界分析——一个解释中国宏观调控政策效应的理论框架［J］.中国社会科学，2001a，（4）.

［6］周应恒，赵 文，张晓敏.近期中国主要农业国内支持政策评估［J］.农业经济问题，2009，（5）.

［7］何蒲明，黎东升，王雅鹏.储备粮运作与粮食价格变动关系的实证分析［J］.中国农业资源与区划，2010，（4）.

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［9］金海燕.我国房地产宏观调控政策运行过程研究［D］.哈尔滨工业大学博士学位论文，2008，（9）.

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