三峡库区移民社会保险基金筹资机制研究

重庆三峡学院 程 燕 三峡库区可持续发展研究中心 魏强劲 王顺克

社会保障制度是一项关系到每个家庭、每个人的利益，也是关系到社会公平与和谐、国家财政能力的重要制度，它是社会稳定的“稳定器”、“减震器”和“调节器”，是一个国家人权发展水平的重要标志，社会保障的成熟程度与一个国家和地区的生产力发展水平相适应。随着三峡大坝的建成，三峡水库累计130万人进行了移民。如此浩大和繁杂的移民工程，其艰巨性、复杂性是其他任何工程不可比拟的，三峡百万移民也因此而被称为“世界级难题”。作为社会保障制度核心的社会保险基金，其筹资机制具有重要的经济和社会意义，因此本文在对三峡库区调研的基础上，构建了基于生态补偿理论和国有股划拨的三峡库区移民社会保险基金筹资机制。

一、三峡库区移民社会保险调研情况

调研地点为重庆市万州区武陵镇，共发放250份问卷，收回有效问卷243份。

（一）移民年龄、教育及家庭收支情况调查 从表1和表2可以看出，70%以上的留守移民年龄超过了40岁（16岁以下少年儿童未参加问卷调查），这些年龄段的移民很多是当年三峡工程移民过程的见证者，通过他们的调查更有说服力。这些“4050”和老年的移民一方面年龄较大，体弱多病，同时由于文化程度普遍较低，没有专业的职业技能，所以无法像年轻人一样外出务工，通过打工获得工资性收入。三峡工程所造成的原来很多良田被淹没或者处于消落带，很多失地移民家庭只能获得部分耕地，面积有限甚至是完全丧失土地，造成了移民的家庭经营性收入较低。收入低进一步影响了其储蓄，即财产性收入也较低。而现阶段移民所获得的补偿性收入有限，即转移性收入较少，所以通过移民纯收入来源的四个组成部分可以得出其纯收入较低，这在表3中也可以得到证实，即移民的家庭收入普遍偏低，消费水平也就偏低，生活水平不高。

表1 武陵镇被调查移民年龄调查表

表2 移民文化程度调查表

表3 移民收入及消费情况调查表

（二）移民社会保障情况 在移民参保方面，由表4很直观的发现：移民们参加的主要保险是医疗保险和养老保险，在调查中，三分之二的移民都是办理了医疗保险，究其原因，医疗保险门槛比较低，每年只需要20元的医保费，就可以享受到生病后的报销，低廉的保费使大部分移民能承受，而不愿意参加的移民则反映医疗保险在实际的操作中存在不便，如可以报销的医疗项目有限，一些重大疾病无法提供医保，同时报销的手续不是很快捷，耽误时间和精力。

表4 移民参加社会保险情况统计表

近三分之二的移民办理了养老保险，根据重庆市颁布的政策，失地移民现在享受特殊的养老保险政策，年满75岁的一次性缴纳1.5万元即可按照城镇企业退休人员最低基本养老金标准按月发给养老待遇，根据年龄，每小一岁需要增加1300元，到55岁为4.1万元，55岁以下除了一次性缴纳4.1万元费用之外，还需每月缴纳城镇企业职工基本养老保险费。同时根据移民的搬迁时间不同，政府给予50%~80%的补贴，这样一次性缴纳的费用即在0.3万元~2.05万元之间。根据这项政策，很多年满55岁的移民参加了移民养老保险，而“4050”移民和更年轻的移民则感觉每月支付的养老保险费用较高，经济压力大。被调查移民中有87.89%的人希望出台更加有利于低收入人群的三峡库区移民养老保障制度。

而工伤保险、失业保险和生育保险，相对参保的比较少，很多移民甚至不知道这三种保险。还有很大一部分移民因家庭贫困没能办理任何保险。

（三）三峡库区移民社会保险问题分析 从三峡工程立项开始，党和政府就十分关心三峡移民的社会保障问题，展开多种形式的工作，截止至2010年底，重庆的农村三峡移民安置费用已到达181.7亿元，在刚刚开展的移民养老保险中也提供了很大的金额进行资助，维护了三峡库区改革、发展、稳定的大局，然后由于三峡移民工程涉及面广，还有一些不完善的地方，具体表现在以下方面：

（1）社会保险的覆盖面低。首先是移民习惯了过去的补助形式，而对于需要自己预先垫付，然后收益这种保险制度不了解。因此要扩大宣传，使三峡移民能够理解并接受社会保险这有利于库区社会和移民家庭和个人的制度。其次针对有些陷入贫困的移民家庭和个人，可以考虑提高其在参保中政府补贴的比率，根据实际情况，少缴纳或者免除缴纳他们的费用，使他们能够保证基本的生活，进而通过发展生产，摆脱贫困。第三、减少领取保险时候的一些繁琐环节，实现绿色通道，让三峡移民能快速、有效的拿到保险，减少其对社保制度的抵触情绪，也能侧面扩大社保的宣传。

（2）社会保险筹资非常困难。社会保险基金的筹资应该来源于社会、企业和个人三方面。三峡库区重庆段有15个区县，在这里面有万州区这样的国家级贫困县9个，地方财政收入有限。又由于库区远离重庆主城区、湖北宜昌市这两大经济区域，原有优势产业为了三峡工程拆迁、缺乏技术投入等原因造成衰退，而新的产业由不能支撑本地居民的需要，形成了三峡库区产业空心化。这种产业空心化使得库区的企业在社保保障投入这一块捉襟见肘，一些企业只能部分完成其社会统筹的任务。而库区移民贫困的生活现状，使得三峡库区社会保险资金的筹集雪上加霜。可以说，三峡库区社会保险中最大的问题就是社会保险资金的筹集问题。

二、社会保险基金筹集的原则与模式

（一）社会保险基金筹集原则 社会保险基金筹集是指字特定的组织和资源条件下，以一定的模式，并通过多种筹资渠道和途径来实现社会保障财务整体收支平衡的过程。社保基金的筹集一般都遵循三大原则，即整体收支平衡原则，效率与公平结合原则，经济适度原则。

整体收支平衡原则，要求保持长期的财务平衡，即筹集的资金与支付的费用之间产生的债务要保持长期的平衡，同时注意社会保险基金不应该用于非社会保障方面的支出。基于这种平衡关系，社会保险基金筹集形成三种各有利弊的模式，即现收现付制、完全积累制和部分积累制。

效率与公平结合原则，强调的是社会公平。社会保障基金主要来自参与者的筹集，但参与者的情况各异，社会保障也应承担着收入再分配的职能，因此在不同的对象进行筹集时，应注意有所区别，合理安排其应有的负担。但在注重公平的同时，不能忽略效率要求，这不仅仅要考虑筹集本身的效率，也包括降低筹集的成本，更要强调符合效率发展和社会经济发展的规律。

经济适度原则，是指社会保障资金水平，即资金筹集和给付水平在微观管理层面上体现为基金收支平衡原则，而坚持这个原则的目的在于保持社会保障基金制度的可持续发展。筹资的具体模式由“以支定收”向“以收定支”转变，在宏观上是与经济适度这个原则相吻合的。但也要考虑到社会保险作为福利政策的刚性问题。社会保险的向上刚性与经济活动运行的周期性存在差异，这就要求社会保险基金的积累速度应尽可能稍快于经济的平均发展速度。

因此，合理的筹资规模应该有一个公平、透明的制度化社会保险体系作为基础，使各种社会保险措施都有明文规定并形成制度，有法可依、有章可循。同时社会保险体系的资金来源应该尽可能多层次、多渠道化。

（二）社会保险基金筹资模式 主要包括：

（1）现收现付模式。现收现付制，是指根据“横向平衡”原则，即提前根据最近几年保险费用支出的统计，结合就业人数等方面的预测当年要新支出的保险费用，并在当年按照一定的比例要求企业和个人分别缴费，并将筹集到的资金当年全部发放，在当年实现社保基金收入和支出的平衡，基金没有盈余，这种模式管理简单，但实际由于每年缴费比率不同，更适合以费的形式进行筹资。这种模式的缺点是由于没有长期规划，预测时间短，稳定性较差，往往会因各种因素的影响导致社会保险基金收支失去均衡，从而需要经常调整费率。随着人口老龄化的不断加剧，就要不断调整费率，对现收现付模式稳定性的冲击很大。

（2）完全积累模式。完全积累制，是指依据“纵向平衡”原则，完全用过去积累的缴款所挣取的利息收入提供保险金的制度。这要求参加保险的员工从开始工作就逐月将一定比率的收入存入个人账户，满足其自身今后面临的养老、医疗、失业、工伤和生育保险。本质上讲这是一种个人的储蓄形式，优点是对个人的激励作用明显，容易为大众所接受，但是这种模式要求经济发展在几十年的跨度上保持平衡，否则个人账户中的基金会因为通货膨胀率等因素贬值，因此基金运行风险大，费率测算困难。

（3）部分积累模式。部分积累制，是现收现付制和完全积累制两种模式的结合，将“横向平衡”和“纵向平衡”两种原则都考虑进来。这种模式将基金分成两部分，一部分基金通过现收现付的模式满足现有开支的需要，还有一部分是采取积累的模式满足未来的需要。这一模式又可以分为社会统筹部分基金积累制和社会统筹与个人账户相结合的部分基金积累制模式。相对而言，这种模式能避免前述两种单独模式使用时候的缺点，但是问题是如何协调两种模式，选择合适的比例，需要合理的指标去分配两种积累模式的比例。

（三）我国社会保险基金的筹资现行模式 无论是采用哪一种筹资模式，政策的制定者希望达到如下的目标：一是充足的资金积累以应对老龄化社会，二是代际负担的合理化以增进社会福利，三是适当的制度安排以减少对经济的冲击。

我国的社会保险基金的筹资现行的主要模式是部分积累制，即保险社会统筹与个人账户相结合的模式。以养老保险为例，保险社会统筹是指由企业缴纳的基本养老保险费，以其全部员工的工资之和的20%进行缴费，此项费用由社保机构或税务机关代收，统筹管理。而个人账户是企业员工本人工资收入的8%进行缴费，此项费用由企业给员工发放薪水时代扣，并上缴社保机构或税务机关，个人账户实际上是积累制的一种实现形式。

这种模式具有两个优点，其一，可以减轻社会、企业和员工个人的经济压力。我国已经步入了老龄化社会，对基金的支出要求越来越大，如果采用现收现付制，则会加大企业和必将给未退休的中青年人群的缴费比例，使他们参加保险的经济负担增加。而通过个人账户的使用，则可以增加基金的收入，减轻这种压力。第二，保留了社会统筹互济的优点，兼顾效益的原则。社会统筹起到了再分配的作用，使低收入人群可以得到最基本的生活保障，维持了社会和谐稳定，而高收入人群通过平时较高的缴费投入，使其在后来领取保险的时候，获得较高效益。

三、三峡库区移民社会保险基金筹资机制构建

完善的社会保险体系应该符合辅助性、需求至上、损失预防和恢复性、多样性原则。即社会保险中的一个基本问题是要确定政府和个人的责任范围，各级政府应该确定自己的任务，立足于本地区的社会需求，通过现金或者其他诸如职业技能培训等形式使参保人的损失最小化，并可以在本地区采用形式多样的社会保障制度。因此，考虑到三峡库区较为贫困落后的特点以及今后生态环境保护的重任，同时结合国家有关国有股划拨的相关政策，可以建立具有特色的三峡库区社保筹资机制。

（一）构建基于生态补偿的三峡库区社保基金筹资机制 生态补偿机制是以保护生态环境、促进人与自然和谐发展为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，运用政府和市场手段，调节生态保护利益相关者之间利益关系的公共制度。

公共物品理论和外部性理论为生态补偿提供了经济学的理论基础。按照微观经济学的理论，产品分为私人物品和公共物品，公共物品具有的非竞争性和非排他性容易产生“公地悲剧”。而资源环境被认为是公共物品。而在过去，人们一直认为资源环境是无价值的，随着生态环境的破坏和生态系统服务功能相关研究的开展，人们认识到生态系统具有供给功能、调节功能、文化功能以及支持功能，这也就反映了生态环境保护具有的外部效益，而破坏则会造成外部成本。外部效益被无偿使用和外部成本没有纳入生产成本，使得生态环境保护难以达到帕累托最优。根据科斯定理，如果私人各方进行协商，通过有效配置资源形成私人市场，将公共物品具有产权，则市场能在无政府干预下很好的解决公共物品的外部问题。因此，采用生态补偿形式，能很好解决诸如流域水资源保护等方面的问题。国内已有关于流域生态补偿的政策手段主要是对被补偿地区进行财政支付，或者水权转让。

作为长江流域重要的区段，三峡库区的发展不应该走先污染再治理的老路，应该给下游提供一个良好的生态环境。而这又与三峡库区现在需要快速发展，以解决移民贫困等问题产生了矛盾。为了有效解决这个矛盾，同时兼顾三峡库区生态环境与移民生活两大问题，可以将生态补偿作为三峡库区社会保险基金的一个重要筹资渠道，同时引导和鼓励长江中下游地区向三峡库区予以各种形式的实物转移支付和教育、培训、人才转移等，还可以考虑设立三峡库区生态补偿公益基金，或者发行中长期生态建设债券，扩大补偿资金的来源。

（二）构建基于国有股划拨三峡库区社保基金筹资机制 社会保险费用属于劳动力再生产费用，马克思指出，这种费用必须在“集体劳动所得就是社会总产品中进行统一的六项扣除”，其中就包括用来“应付不幸事故、自然灾害等的后备基金或保险基金”和“为丧失劳动能力的人等等设立的基金”，然而在过去计划经济体制下我国实行“低工资，低消费，高积累”的政策下，这部分扣除没有纳入养老保险基金的积累，而是被政府当作生产基金直接用于国有企业的投资及再生产，形成了国有资产的一部分。将国有企业的这部分资产重新划入社保基金，不过是偿还“历史债务”，符合马克思的“六项扣除”原理。

我国的社会保险制度改革是一种强制的制度变迁，但政府却没有为这一制度改革积累足够的资金。为了支付这一转制成本，可行方法之一就是划拨国有股。2001年6月，国务院的国发〔2001〕22号文件《减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法》提出国有股存量出售收入，全部上缴全国社会保障基金。2009年6月财政部的《境内证券市场转持部分国有股充实全国社会保障基金实施办法》使之细化。划拨国有股充实社会保障基金，是偿还“历史债务”的现实要求。因此，应当将与三峡工程有关上市公司的部分国有股划入三峡库区特殊的社保基金体系，充实三峡库区社保资金来源。

［1］财政部社会保障司：《“稳定器”、“减震器”、“调节器”——回顾三十年来我国社会保障制度的建设与财政的支持》，《预算管理与会计》2008年第6期。

［2］王新祝：《世界水库移民历史及三峡百万移民特点考察》，《三峡大学学报》（人文社会科学版）2001年第3期。

［3］董景荣、王亚飞：《重庆市三峡库区生态经济区产业空心化问题及对策》，《农业现代化研究》2008年第2期。