救灾资金分配的目标、影响因素及模型构建——以H省为例

华金秋 罗 樱

（深圳大学，广东 518060）

一、引言

自然灾害造成的社会经济损失日趋严峻，已成为一个严重影响我国经济发展和社会稳定的重大问题，因此本文研究政府作为救灾主体时对救灾资金的分配办法。救灾资金必须用于受灾地区和受灾群众，那么上级政府按什么标准向受灾地区分配救灾资金？郭显光（1998）提出“救灾支出分配额取决于灾情与自救能力两个因素。然后利用层次分析法和标准系数法确定各指标的权重，用功效系数法对各指标进行标准化，用加权法求出各城市的综合得分，变换后得到资金拨款分配比例。”杨屹（2006）构建了“农民建房救灾资金分配效果评价指标体系”。2003年渭河水灾后，魏四新通过考察陕西华县受灾农民建房救灾资金的分配标准、分配渠道和分配程序等问题，于2008年提出“针对县（市）一级农民建房救灾资金分配的模式”。杨继瑞等（2009）研究了汶川地震灾后重建专项资金的分配运作方式，提出“重建专项资金的分配应与重建项目有机契合，部分灾后重建资金可模拟广东省分配重点产业转移专项资金的运作机制探索招投标竞争方式分配运作”。但迄今为止，我国还没有建立一套科学合理的分配指标体系，也缺少一个统一、规范、操作性强的救灾资金分配方法。在实际救灾工作中，上级政府往往根据个别指标，按一定比例确定不同地区救济款的分配数额，这种方式确定的救助标准很难保证救灾资金分配的客观与公正。救灾资金涉及面广、政策性强，若不规范资金分配标准，可能会影响党和政府的形象，影响灾区救灾和重建工作的顺利开展。为保证分配过程的规范与透明，建立并完善救灾支出分配模型有着重要的现实意义。

二、救灾资金分配的目标及影响因素

（一）救灾资金分配的目标

1.经济目标。实际工作中，下级政府向上级政府递交救灾援助申请，上级政府按规定程序下拨救灾和重建专款。上级政府在安排救灾和重建资金投入时要事先考虑本级财政能筹集的资金总量和下级财政的承受能力。因此，救灾资金分配的经济目标是：在财力允许的前提下使救灾和重建工作有序、高效开展，尽快使灾民恢复正常生产与生活，促进灾区的和谐与科学发展。

2.公平目标。有限的救灾资金要实现公平的分配，需要保证资金分配的原则公平、操作过程公平，最终来保证救灾资金分配结果的公平①华金秋.美国自然灾害救济金管理模式探析[J].中国审计，2009（4）：52-53.。原则公平是指政府制定的资金分配标准公平合理，并以立法的形式实现资金分配方法的制度化；操作过程公平的关键是资金分配程序的公平，使分配过程规范透明。我国地区之间的经济实力差距明显，对于相同的经济损失，不同地区需要的援助资金数额差别较大，所以上级政府应根据不同的救济对象向重灾区及财力薄弱的灾区政府采取倾斜的分配政策，最终使受灾地区尤其是财力薄弱的重灾区对救灾资金的分配感到公平满意。

3.公开目标。要实现救灾重建资金的公平目标，很大程度上取决于国家是否制定相关的法律政策，是否设立科学公平合理的资金分配标准并有效实施，救灾资金的分配工作是否实现了规范化、程序化。为保证救灾资金能安全发放到灾区，政府除了完善资金分配管理机制，还应该提高分配过程的透明度。坚持公开透明原则，妥善分配救灾资金，也是政府对国人的一个交待。这种交待会消除不必要的猜疑和误解，激发更多人的捐赠热情，从而让更多的灾民得到有效救助。

（二）救灾资金分配的影响因素

合理选取影响救灾资金分配的各种因素是建立科学、合理的救灾资金分配方法的基础和前提。本文在吸收以往研究成果的基础上，遵循资金分配的经济、公平和公开目标，将影响救灾资金分配的因素分为两类：受灾情况和地方自救能力。

1.受灾情况。灾情是影响救灾资金分配的首要因素。要准确地评估灾情，就需有一套科学的灾情评估系统以迅速收集灾情信息，准确地统计受灾范围和灾害损失。由于救灾资金主要用于保障受灾群众的基本生活和灾后恢复重建，所以，本文选取了五个能反映受灾程度和灾害损失的指标：（1）直接经济损失；（2）倒塌房屋数量；（3）受灾面积；（4）受灾人口数；（5）绝收面积。

2.地方自救能力。“救灾工作分级管理，救灾资金分级承担”的救灾体制突出强调了地方政府承担救灾工作的职责。中央实施财税体制改革后，随着地方经济水平的提高，地方政府具备了分担部分灾害损失的财力。中央在规划救灾资金分配时，应综合考虑灾区地方政府的财政承受能力、当地经济发展水平以及灾民自身的自救能力，选取如下三大主要指标：（1）地方人均财政收入；（2）居民人均纯收入；（3）人均储蓄额。

三、救灾资金分配模型的构建

本文采用如下思路构建救灾资金分配模型：基于以往的研究，先用层次分析法（Analytical Hierarchy Process）求出反映灾情和地方自救能力因素下各指标的合成权重②朴春花.层次分析的研究与应用[D]北京：华北电力大学硕士学位论文，2008.；然后，用功效系数法对灾情和地方自救能力因素下各指标值进行无量纲化③赵裕琮，许正良.功效系数法在综合评价人民消费水平中的应用研究[J].数理统计与管理.1996（6）.；最后，用加权和法求出上级政府安排的救灾补助款在地方政府之间的分配比例④孙东川.管理的数量方法[M].北京：清华大学出版社，2005：242.。

（一）确定各指标的合成权重

救灾资金分配模型的体系结构共分为三层，如表1示。

第一层为目标层A，即为上级政府设计一个以公平为原则、可操作性强的救灾资金分配模型；第二层为准则层B，对资金分配模型的总目标从灾情和地方自救能力两个方面考察各自应占的权重，这一层是定性指标；第三层为方案层C，是定量指标，可根据财政部和民政部给出的地区统计数据计算得出。救灾资金分配模型指标体系见表1。

1.构造判断矩阵。层次分析法的原理是把复杂的问题分解成各个组成因素，并将这些因素按支配关系分组形成递阶层次结构。通过两两比较的方式确定层次中诸因素的相对重要性，以此构造判断矩阵；然后，计算出各指标相对于同一目标的权重；最后，综合决策者的判断，确定准则层相对重要性的总排序。

利用层次分析法确定的层次结构，每个元素和隶属于该元素的下一层元素构成一个子系统。为得出判断矩阵，可采用专家咨询的方法为各子系统中各元素的相对重要性赋值，要求被访问的专家用1-9及它们的倒数给出各指标的相对重要性，矩阵形式如下：

其中，bij表示相对于A层而言，Bi对Bj的重要性（i，j代表 1，2，…，n），标度值则借助美国学者 T.L.Satty教授提出的“1—9标度法”赋值。标度值含义如表2所示。

2.计算各指标的权重。根据 n 个元素 C1，C2，C3，…，Cn构造对于准则B判断矩阵A之后，接下来要根据和积法求出它们对于准则B的相对权重w1，w2，w3，…，wn，相对权重可以写成向量形式，即 W=（w1，w2，w3，…，wn）T。具体计算办法如下：

第一步，将判断矩阵的每一列归一化；

第二步，将归一化后的各列按行相加；

第三步，将相加后的向量除以n即得权重向量。

因此有

为防止判断矩阵偏离一致性过大，影响预测结果的可靠性，因此在计算单准则下排序权重向量时，必须进行一致性检验，其步骤如下：

第一步，用公式计算矩阵的最大特征根λmax。

第二步，计算一致性指标C.I.（Consistency Index）

第三步，计算一致性比例C.R.（Consistency Ratio）

其中R.I.（Random Index）为平均随机一致性指标（表3）。

当C.R.＜0.1时，我们认为判断矩阵的一致性是可以接受的，当C.R.≥0.1时，则需要对判断矩阵进行适当修正。

3.计算各指标对目标层的合成权重。所谓合成权重是指最低层的指标对于总目标的排序权重。合成排序权重一般要自上而下的计算，将单准则下的权重进行合成，并逐层进行总的判断一致性检验。

假定第k-1层上nk-1个指标相对于总目标的排序权重向量第 k 层 nk个指标对第k-1层第j个指标为准则的排序权重向量设为其中不受j支配的指标的权重为零。令表示k层上指标对k-1层上各指标的排序，那么第k层上指标对总目标的合成排序向量ω(k)可由下式计算得出：

同样地，从上到下逐层进行一致性检验。若已求得以k-1层上指标j为准则的一致性指标C.I.j(k)，平均随机一致性指标R.I.j(k)以及一致性比例C.R.j(k)，j=1，2,…，nk-1，那么 k 层的综合指标 C.I.(k)，R.I.(k)，C.R.(k)应为：

（二）用功效系数法对各指标进行标准化

由于影响救灾资金分配的灾情与地方自救能力因素所包含指标的性质和度量单位各不相同，所以，不能直接运用指标值进行计算，必须先将其转化为同度量指标。本文选取功效系数法对各指标值进行无量纲化。

设第j项指标值中满意值为xj(h)，不允许值为xj(s)，那么正指标的功效系数：

逆指标的功效系数：

（三）用加权和法求出救灾资金在市（县）级政府的分配比例

设xk′为地方政府在分配方案k下所得的综合指标系数，则：

其中wj为j指标相对总目标的合成权重，dj为j指标的功效系数，将xk′归一化后即可求出救灾资金依据分配方案k在地方政府之间的分配比例。

（四）救灾资金分配模型的不足

首先，层次分析法中根据专家意见建立的判断矩阵以及功效系数法中满意值与不允许值的确定过程中存在人为因素的影响。考虑到重大自然灾害爆发的无规律性，造成的巨大破坏力，模型还需要认真研究，反复模拟计算。其次，选取不同的救灾资金分配指标体系，也会对分配结果的客观与公正产生影响。最后，上级政府还应结合以往下级政府对救灾资金是否经济有效地使用或有无虚报灾情等情况再对分配资金适当增减调整，以体现激励与约束相结合的奖罚机制。总之，虽然本文的救灾资金分配模型存在一些不足，但可通过设定较为科学、全面的资金分配指标，减弱人为因素对资金分配过程的不利影响。政府可以在综合考虑灾情状况、灾区的自救能力、灾区的实际需要的基础上，建立一个适合我国国情的救灾资金分配模型，以此提高资金分配方法与过程的规范化与透明度，进一步管好用好救灾资金、充分发挥其效益。

四、应用举例

H省共有3个同时受灾的市级政府，根据上述方法测算该省为此3个受灾地区市分配救灾资金的比例。

（一）确定救灾资金分配模型各指标的合成权重

利用层次分析法计算各指标的合成权重，最大的困难在于合理判断各指标的相对重要性。为给出科学、合理的判断矩阵，H省政府经反复研究以往的灾情数据资料，并广泛征求专家的意见，最终得到以下结果：

1.对于公平、合理分配救灾资金的总目标，准则层灾情因素与自救能力因素相对重要性的比较，见判断矩阵A-B（参见下表）。

2.对于自救能力准则层，地方人均财政收入、居民人均纯收入、人均储蓄额3个指标之间相对重要性的比较，见判断矩阵B1-C1i（参见下表）。

可见，判断矩阵B1-C1i具有满意的一致性。

3.对于灾情准则层，直接经济损失、倒塌房屋数量、受灾面积、受灾人口数、绝收面积5个指标之间相对重要性的比较，见判断矩阵B2-C2i（参见下表）。

可见，判断矩阵B2-C2i具有满意的一致性。

4.各指标相对于总目标的合成权重如表4。

（二）计算各指标值的功效系数

采用功效系数法对各项指标值进行无量纲时最重要的是如何确定各项指标的满意xj(h)值和不允许值xj(s)。对于救灾资金分配模型各项指标的满意值，可以取遭灾地市政府在近5-10年内达到过或者预期能达到的最高水平，不允许值则可以取在相同时间范围内出现过的最低指标值或是指标平均水平，这些指标值的历年数据可以从地方民政部门和统计部门获取（参见表5）。

其中，xj为第j项指标的指标值，xj(s)为第j项指标的不允许值，xj(h)为第j项指标的满意值，dj为第j项指标的功效系数。

（三）求出各地级政府的分配比例与方案

用公式（12）求出3个地市的综合指标系数（见表 6）。

由表6得知，若H省计划分配的救灾资金总量为Q，那么根据求出的资金分配方案，地市A能获得救灾拨款0.317Q，地市B能获得救灾拨款0.328Q，地市C能获得救灾拨款0.355Q。

（四）小结

本例对如何运用层次分析法、功效系数法及加权和法确定各灾区总体救灾重建资金的分配方案进行了分析。现实中，救灾重建资金涉及面比较广，包括农业重建资金、基础设施重建资金和住房重建资金等各种专项资金，不同的重建专项资金通常有不同的扶持对象和重点，所以对救灾重建资金在不同重建项目上的分配可按本文的思路依据实际需要设置不同的影响因素和权数，以保证分配方案的科学性。

〔1〕郭显光.救灾支出分配模型及应用[J].数量经济技术经济研究，1998，（12）：48-51.

〔2〕杨屹.农民建房救灾资金分配效果评价指标体系的构建[J].软科学，2006，（2）：92-95.

〔3〕魏四新.陕西华县农民建房救灾资金分配模式研究[D].西安理工大学硕士论文，2008.

〔4〕杨继瑞等.招投标竞争——汶川地震灾后部分重建专项资金分配运作的探索[J].经济学家，2009，（3）:43-51.