县域城乡居民点用地整治布局优化研究——以山东省济阳县为例

王筱明，郑新奇

(1.中国矿业大学环境与测绘学院，江苏 徐州 221008;2.山东师范大学人口·资源与环境学院，济南 250014;3.中国地质大学(北京)土地科学技术学院，北京 100083)

0 引言

我国正处于城镇化快速发展时期，日益增大的建设用地需求给建设用地的供给和耕地的保护带来很大压力。从动态角度来看，城乡建设用地之间是此消彼长的互动关系，合理布局城乡建设用地，不仅能提高土地利用率，也有助于统筹城乡发展，解决可持续发展面临的问题［1－2］。当前我国正在进行的土地整治规划工作即是围绕新农村建设和推进城镇化，通过优化城乡用地布局，达到促进城乡统筹发展、节约集约用地、保护耕地的目标。在土地整治规划工作中如何采用科学的方法合理布局城乡建设用地成为学者们研究的重要内容。关于居民点空间布局的研究较多，如应用GIS空间分析技术对居民点分布特征进行研究，讨论居民点空间格局演变的动因［3－5］;分析农村居民点空间模式形成的原因，针对不同区域类型的农村居民点提出相应的空间布局调整模式［6］;从村庄规划的角度，探讨农村居民点布局优化的方法与步骤［7－8］;针对我国农村居民点布局存在的问题，结合新农村建设的要求，提出农村居民点布局优化对策［9］。这些研究大多以农村居民点为研究对象，而以城乡居民点用地为对象进行居民点空间布局优化的研究较少。本研究以济阳县为研究区域，将城乡建设用地增减相结合，根据居民点空间布局的影响因素，建立农村居民点用地适宜性评价指标体系，确定农村居民点用地的整理方向，并分析影响城乡居民点空间布局的限制因素，确定居民点用地空间扩展的优先顺序，结合济阳县土地利用规划，确定规划目标年(2020年)城乡居民点空间布局优化方案，为济阳县土地整治规划提供依据。

1 研究区概况与数据来源

1.1 研究区概况

济阳县位于山东省省会济南市北部，处于北纬36°41'～ 37°15'，东经 116°52'～ 117°27'，总面积 1 098.8 km2。济阳县地处鲁北平原南部，黄河下游北岸，黄河流经县内南部、东部4个乡镇，域内河段63 km，县域地势平坦，土壤肥沃。全县辖8个镇2个街道，852个村(居)委会，6个社区居委会，2010年总人口55.24万人，城镇建设用地2 484.25 hm2，农村居民点用地11 350.69 hm2。

1.2 数据来源

数据来源于济阳县2010年1∶10 000土地利用现状图、《济阳县土地利用总体规划(2006—2020)》相关研究成果、《济阳县城市总体规划(2003—2020)》相关资料、《济阳县统计年鉴》及农村居民点调查统计数据。

2 研究方法

2.1 研究思路

城乡居民点布局优化是统筹城乡建设用地、合理确定城镇和农村居民点用地规模与空间布局的过程。通过农村居民点用地整理，一方面改善农村人居环境，提高土地利用集约度，另一方面为城镇建设拓展空间，满足城镇建设对土地的需求。因此，本研究主要包括:1)建立农村居民点用地适宜性评价指标体系，根据评价结果，并结合土地利用规划确定未来农村居民点的整理类型;2)分析城乡居民点空间扩展的限制因素及其限制等级，划分城乡居民点空间扩展限制等级区;3)根据济阳县土地利用总体规划的要求，确定2020年城乡居民点用地规模，根据居民点空间扩展的优先顺序，优化城乡居民点布局。

2.2 农村居民点用地适宜性评价

2.2.1 构建评价指标体系。新农村建设中农村居民点用地调整的对象为自然村，因此农村居民点用地适宜性评价以自然村图斑为评价单元。农村居民点用地适宜性受自然环境、社会、经济等因素的影响。研究表明，居民点的规模、高程、坡度、交通、河流等因素影响居民点的分布［10－13］，通常情况下，规模大、交通条件优越、经济基础好、建设限制条件少、水源充足的村庄更适合居住。济阳县地处平原，高程和坡度变化不大，因此影响居民点用地适宜性的自然因素选取距河流和生态敏感区的距离，不考虑高程和坡度;社会经济因素方面则选择人口、用地规模、基础设施、道路、二三产业、与镇区距离等指标。采用特尔斐法确定各评价指标的权重，建立济阳县农村居民点用地适宜性评价指标体系(表1)。

表1 济阳县农村居民点用地适宜性评价指标体系Tab.1 Suitability evaluation indexes of rural residential land in Jiyang County

2.2.2 评价指标量化。基于区域现实条件与农村居民点用地需求之间的匹配关系，采用不同方法计算各评价指标的适宜性分值。

1)根据济阳县土地利用规划和村镇体系规划，生态敏感区如风景旅游区、自然保护区、水源保护区、黄河滩区范围内不宜建设居民点，人口小于300人的自然村应撤并到中心村和中心城镇。因此，以农村居民点距生态敏感区的距离为依据，划分适宜等级并确定适宜性分值(表2)，农村居民点人口规模指标的影响分值按式(1)计算:

表2 生态敏感区对农村居民点适宜等级的划分标准Tab.2 Division of suitability rank of ecology sensitive area factor to rural settlement

式中:fi为i评价单元人口规模的适宜性分值;xi为i评价单元人口规模指标值;xmin为研究区评价单元中人口规模指标最小值;xmax为研究区评价单元中人口规模指标最大值。

2)道路对农村居民点布局具有重要影响。从研究区现状图中提取主干道，进行道路全区域缓冲，参考《城镇土地定级规程》中通达度模型，按指数衰减计算道路通达度指数，当评价单元受多条道路影响时，取其中最大的作用分值作为该评价单元的道路通达度分值。公式如下:

式中:f为评价单元的道路通达度分值;Fi为i道路的作用分值;ri为评价单元到i道路的相对距离。

3)其他指标中，农村居民点用地规模、基础设施完善度、二三产业用地比重对农村居民点用地适宜性具有正效应，这些指标值越大，农村居民点用地的适应性越高;负效应指标包括距独立工矿的距离、距城镇的距离、距河流的距离，这些指标值越大，则农村居民点用地的适应性越低。采用式(3)分别确定相应评价指标的适宜性值:

式中:为i评价单元j指标的适宜性分值为i评价单元j指标值为研究区评价单元中j指标最小值为研究区评价单元中j指标最大值。

2.3 农村居民点整理类型划分方法

根据农村居民点用地适宜性评价结果，结合城镇发展规划，将农村居民点分为城镇转化型、发展型、限制发展型和迁弃型4种类型。对纳入城镇建设规划范围内的农村居民点，规划期内将逐步转为城镇用地;对于城镇建设规划范围外农村居民点，选择现状人口和用地规模大、交通条件优越、经济基础好、离水源近且建设限制条件少的村庄作为重点发展村，这类村庄的适宜性等级为高度适宜或中度适宜;农村居民点用地适宜性为低度适宜的村庄，由于受自然、经济等因素的制约，规划期内发展将受到限制，可通过内部用地调整优化布局;对位于生态敏感区、交通不便、基础设施薄弱、规模小且布局分散的村庄应进行优化整合，将其迁并到临近的中心村。

2.4 城乡居民点空间扩展优先等级区划分方法

从空间上看，居民点用地扩展时受地形、土地利用类型和生态保护等因素影响较大，地形平坦且未受保护的农用地和预留地更容易被占用［14］。根据农村居民点整理类型，将发展型农村居民点100 m缓冲区作为农村居民点用地扩展区，城镇用地扩展区按城镇用地规划控制范围区划定，根据现状地类对城乡居民点用地扩展的限制程度确定限制扩展等级，将除了工矿用地和交通用地以外的土地划分为4个限制等级，其中，禁止建设区包括基本农田、自然保护区、水土保持林、水利设施用地及河流、湖泊、水库水面等生态用地;限制建设区包括耕地、滩涂和特殊用地;较少限制建设区包括园地、畜禽养殖和设施农用地等;无限制建设区是指除前3项以外的土地，包括荒草地、低效利用地等。另外，城镇规划区内的农村居民点用地可转化为城镇用地。按照各地类对居民点空间扩展的限制等级，城镇及发展型农村居民点在空间扩展时按限制等级由低到高的顺序进行，优先将限制等级低的地类转为建设用地。城乡居民点空间扩展优先等级区见图1。

图1 居民点空间扩展优先等级区图(局部)Fig.1 Priority rank areas of rural settlement expansion

2.5 城乡居民点布局优化方法

城乡居民点布局优化是将农村居民点用地减少与城镇建设用地增加相结合，农村居民点用地布局时，应首先减少城镇转化型居民点，再减少迁弃型居民点，必要时也可以减少限制发展型居民点，对位于生态敏感区、位置偏僻和经济欠发达地区的布局不合理的农村居民点应优先整理;同时按照居民点空间扩展优先等级，增加发展型农村居民用地规模。从合理布局的角度考虑，城镇用地应当遵循依托城镇和现有交通干线、按照扩展区内的用地优先等级、由高到低扩展城镇用地的原则，形成城镇紧凑发展的土地利用格局。当城镇用地优先等级区与农村居民点优先等级区相重叠时，以优先等级高的优先，同一等级以城镇用地优先。

3 济阳县城乡居民点用地整治布局优化

3.1 农村居民点用地适宜性评价

根据谢尔福德限制性定律，现状条件在数量上或质量上对农村居民点用地接近临界值时，就成为农村居民点用地的限制因素。根据该定律，首先将位于生态敏感区和农村人口数小于300人的评价单元直接评定为农村居民点用地不适宜区，其他评价单元根据各评价指标的适宜性分值及权重，按公式(4)计算农村居民点用地的综合适宜性分值:

式中:Qi为i评价单元农村居民点用地适宜性综合分值;wj为j评价指标的权重;fij为i评价单元j指标的适宜性分值。

根据农村居民点用地适宜性综合分值分布频率图，将济阳县农村居民点用地适宜性划分为4个等级(表3)。

表3 济阳县农村居民点用地适宜性评价结果 hm2Tab.3 Suitability evaluation results of rural residential land in Jiyang County hm2

从整体上看，济阳县大部分农村居民点用地为中度适宜，说明济阳县农村居民点布局比较合理。其中不适宜的农村居民点用地为2 583.3 hm2，占济阳县农村居民点总面积的22.76%，该区域农村居民点位于生态环境脆弱、区位偏僻和经济欠发达的地区;低度适宜的农村居民点用地面积较小，仅为250.89 hm2，占农村居民点总面积的2.21%，主要分布在垛石镇、曲堤镇、孙耿镇和太平镇;中度适宜的农村居民点用地面积最大，为6 853.93 hm2，占农村居民点总面积的60.38%，在各镇居民点用地中所占比例也最大，该区域农村居民点用地布局较合理，分布较为均匀;高度适宜的农村居民点用地面积为1 662.57 hm2，占农村居民点总面积的10.38%，除济北街道外均有分布，主要分布在自然条件优越、交通发达的区域。

3.2 济阳县农村居民点整理类型划分

济阳县农村居民点划分为城镇转化型、发展型、限制发展型和迁弃型4种类型(表4)。

1)城镇转化型。城镇转化型农村居民点分布于城镇建设规划范围内，规划期内将按照“统一规划、成片开发、配套建设、集约用地”的原则，将村庄纳入城镇管理体系，有计划、有步骤地实施整体拆迁改造方案，将农村居民点用地逐步转为城镇用地。济阳县城镇化型农村居民点用地面积为487.47 hm2，共155个图斑，占农村居民点用地总规模的4.22%。

2)发展型。发展型农村居民点主要是布局较合理的中心村，具有一定的人口规模，经济发展条件好，交通便利，能为其他村庄提供基本的公共服务产品，与镇驻地和其他中心村有合理的间距，服务半径适宜，具有发展潜力与优势。该类村庄在自身发展的同时，可兼顾其他村庄，将布局不适宜的村庄向其合并、集聚发展。济阳县发展型农村居民点用地面积为8 194.88 hm2，共1 459个图斑，占农村居民点用地总规模的72.20%。

3)限制发展型。限制发展型农村居民点用地适宜性等级为低度适宜，不宜继续扩大规模，可通过内部挖潜来调整布局，对该区域可以维持现状，不再安排新增宅基地。济阳县限制发展型农村居民点较少，总面积为245.34 hm2，共63个图斑，占农村居民点用地总规模的2.16%。

4)迁弃型。迁弃型农村居民点分为两类，一类是位于生态敏感区内、生态脆弱、为了保护生态环境需搬迁的居民点;另一类是布局分散、规模小或离中心村、镇驻地较远、生活条件差、经济发展相对滞后、不具备人口和产业集聚的农村居民点。该区域居民点应采取一次性或分期搬迁的策略，将村庄整体迁并至镇区周边或就近的中心村。济阳县优先整理型农村居民点面积为2 432 hm2，共1 233个图斑，占农村居民点用地总规模的21.43%。

表4 济阳县农村居民点整理类型面积统计 hm2Tab.4 Area statistics of rural settlement types in Jiyang County hm2

3.3 济阳县城乡居民点布局优化

首先根据济阳县1990—2010年的人口资料，采用自然增长率法和灰色模型，预测2020年济阳县规划总人口为62万人，城镇人口34.4万人，城镇化水平55%。其中，济阳县建制镇用地规模采用人均城镇建设用地标准并结合城镇发展用地规划，确定为3 578 hm2，农村居民点用地规模采用人均用地标准法预测。根据城镇化水平预测，2020年济阳县农村人口为27.6万人，农村人口结构调查显示，约有9.5%的农村人口为两栖人口，虽进城打工，但仍保留农村住房，因此，2020年济阳县农村人口将达到33.5万人，按人均150 m2的用地标准，预测2020年农村居民点用地规模为5 025 hm2，整理潜力为6 326 hm2。但这只是农村居民点的理论规模和理论潜力，农村居民点整理效果受当地地形、经济条件、劳动力成本、百姓接受度、居民点内部宅基地利用状况的影响，因此，需分析农村居民点整理的现实可行性，计算整理潜力修正系数，将理论潜力修正为现实潜力，从而估算2020年农村居民点用地可实现规模，农村居民点整理潜力修正系数计算方法详见文献［15］。济阳县各乡镇农村居民点整理潜力修正系数为0.38～0.60，差异较大，平均为0.49［15］。经修正计算，济阳县农村居民点用地整理的现实潜力为2 878 hm2，2020年农村居民点用地可实现规模为8 472 hm2。

然后按照居民点空间扩展优先等级，由高到低扩展居民点用地，对济阳县2020年城乡居民点空间布局进行优化(表5，图2)。

从各建制镇居民点空间布局优化结果可以看出，由于影响居民点布局因素的差异，各建制镇用地规模和扩展方式不尽相同。济阳街道和济北街道以现有城区为基础，由于东部为沿黄滩区，难以发展，主要依托济北开发区向南、向西发展为主，建立南部新区形成“一轴、两带、两园、四区”的城市布局结构，用地需求量最大，除了农村居民点转化为城镇建设用地外，还需占用大量耕地、园地等农用地;回河镇为新兴城镇，用地需求量较大，主要依靠农村居民点整理实现规模扩展，建制镇用地主要向北发展，与济阳县城区建设相衔接;崔寨镇位于济南市北跨范围内，农村居民点用地整理潜力较大，建制镇用地主要沿220国道向南北延伸发展;垛石镇北部受徒骇河限制，建制镇用地向南扩展，需占用耕地，同时该镇农村居民点整理潜力大，能够补充被占用的耕地面积，实现耕地占补平衡;其他建制镇用地需求不大，但其农村居民点用地需减少的面积较大，建制镇以沿主要道路延伸方向扩展，扩展空间大。

4 结论与讨论

以济阳县域居民点为研究对象，将农村居民点用地减少与城镇建设用地增加相结合，以土地适宜性评价为依据，结合土地利用规划和村镇规划成果，分析农村居民点整理类型及用地规模，并分析了不同地类转化为建设用地的限制程度，对济阳县城乡居民点用地空间布局进行优化。研究结果表明，济阳县2010—2020年农村居民点用地可减少2 878.47 hm2，建制镇用地增加1 094.15 hm2，通过农村居民点用地整理可以满足建制镇用地增加的需求;通过对城乡居民点空间布局优化，明确了建制镇用地的扩展方向及农村居民点整理的目标，有利于促进城乡建设用地增减相挂钩，实现保护耕地、节约集约利用建设用地的目的。

本研究建立的农村居民点用地适宜性评价指标体系是针对平原区土地的特点，未考虑坡度、高程等地形因素，整理类型也是从农村居民点用地整理的空间布局角度提出的，体现了农村居民点土地利用的现状及其适宜性，符合当地实际，但由于数据获取原因，未对某些相关因素进行定量分析，如村民意愿、风俗习惯等，这些因素也会对农村居民点布局调整产生影响。此外，关于农村居民点用地减少，在实际操作中还要受到是否符合合理耕作半径、是否有整理资金等因素的影响。

表5 济阳县各建制镇居民点用地规模 hm2Tab.5 Land scale of town settlements in Jiyang County hm2

图2 济阳县城乡居民点空间布局优化图Fig.2 Optimizing spatial distribution of residential land in Jiyang County

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