实施流域水功能区限制纳污制度基本框架

李志群

（松辽流域水资源保护局，吉林 长春 130021）

建立并实施流域水功能区限制纳污制度（以下简称制度），需要从流域层面和工作实际出发，按照中央的战略指向及顶层设计安排，对制度建立和实施的关联背景、实施依据和基本框架给出较清晰的理解和指向，以便接续工作的整体筹划、进程安排和细部操作。

1 制度实施的关联分析

制度的建立和实施对于现阶段及未来推动流域经济社会发展与水环境承载能力相协调具有重要的实践意义。同时，作为一项系统过程在执行中有其重要而复杂的关联性，对其系统认识和深入分析，有利于实践中的纵横把握。

1.1 制度实施针对的主要问题

1）缓解水环境压力。因粗放型经济增长方式导致水环境承载能力大大降低，给现实与未来经济社会可持续发展带来瓶颈制约。

2）从严保护水资源。目前，江河保护及水污染防治滞后于经济社会发展程度，使污染问题积重难返，治理保护难度和成本加大。

3）协调保护与发展。科学发展需要依据水资源、水环境承载能力，并通过制度实施促进经济发展方式转变，逐步实现发展与保护间的协调有序、动态均衡。

1.2 制度实施的背景情势

制度的实施正逢国家加快水利改革发展、振兴东北老工业基地等战略机遇期。同时，处在市场经济和现行体制机制背景下，面临着水资源短缺、生态环境不同程度恶化的情势及如何破解发展“瓶颈”问题，在时空尺度上又有“十二五”、“十三五”两个预期目标任务及体系建设目标任务的限度，决定了制度实施过程充满挑战。

1.3 制度实施的内在工作逻辑

工作主线是通过实施严格的水功能区限制纳污制度，明确“水功能区限制纳污红线”，合理配置水域环境容量，严格控制入河湖排污总量，以科学限排促进污染减排，持续改善江河水环境质量并稳定达标，通过江河水环境承载能力动态、有序、均衡的调节约束，实现水功能区的过程管理，进而保证河湖持续健康和河流基本功能的良性维持。

1.4 制度实施与体系建设的关系

制度的建立和实施是中央关于加快水利改革发展目标任务（“四大体系”建设）中建立“水资源保护和河湖健康保障体系”及“有利于水利科学发展的制度体系”的重要内容，也是松辽流域水利改革发展目标任务（“三大体系”建设）中建立“水生态环境保护体系”的基本架构要素之一和阶段性任务。

1.5 制度实施与相关制度的关系

制度是实施最严格的水资源管理制度的有机构成。制度实施涉及与其他两项制度的相互支撑和内在关联。其中涉及流域层面对“三条红线”确立实施的整体设计和系统把握,流域与区域政府间在推动中的沟通协调，流域与区域行业间在落实中的有效组织和配合，流域与其他行业及部门间在协同中的协调合作，特别是与环保部门工作任务的衔接交接。

1.6 制度实施与相关工作的关系

制度的实施涉及与《流域综合规划》、《流域水资源综合规划》、《振兴东北地区规划》、《全国主体功能区规划》以及流域水资源保护和水污染防治阶段性规划等目标指标和任务要求的总体兼顾和协调推进，涉及与现行多部法律法规的综合执行，多项政策办法的前后接续及更新融通，多种技术成果的整合对接，多项基础条件的补充完善。

2 制度实施的政策依据

1）保护管理体制依据：《水法》第十二条，《环境保护法》第七条，《水污染防治法》第八条。

2）水功能区管理依据：《水法》第三十二条，中央一号文件第（二十一）、（二十二）项，水利部《水功能区管理办法》第七条。

3）现行保护职责：流域综合规划、水污染防治规划编制的会同、协同。《水法》第十七条，《水污染防治法》第十五条；核定水域纳污能力，提出限制排污总量。《水法》第三十二条，中央一号文件第（二十一）项，水利部水资源［2011］544号；入河排污口设置同意。《水法》第三十四条，《水污染防治法》第十七、二十二条、七十五条，《河道管理条例》第三十四、三十五条，水利部《入河排污口监督管理办法》，中央一号文件第（二十一）项；水功能区监测。《水法》第三十二条，《水污染防治法》第二十六条；水功能区达标考核。中央一号文件第（二十二）项，环保部环办函［2009］445号；报告通报。《水法》第三十二条，《水污染防治法》第二十六条；河流水源区保护。《水法》第三十三、三十四条，《水污染防治法》第五十六、五十七条；河流水生态保护。《水法》第四、三十、四十条,《水污染防治法》第十六条，中央一号文件第（二十一）项，水利部水资源［2004］316号。

4）水系领导小组工作依据：《环境保护法》第十五条，《水法》第五十六条，《水污染防治法》第二十八条。

5）其他相关政策依据：《全国主体功能区规划》第十、十一、十二、十三章，松辽流域水资源综合规划，松辽流域综合规划及相应的流域水资源保护规划，流域岸线利用管理规划；可参考的《太湖流域管理条例》第六、十四条、十九至二十一条、二十五条、二十九至三十条、四十二至四十四条、五十三至五十四条、五十六条、五十八条、六十一条。

3 制度实施的基本框架

3.1 基本框架的初步构想

从体系架构看，该项制度属“松辽流域水生态环境保护体系”结构要素中监管执行子系统（同层的结构功能要素按主体加网络的形式还应有法律法规、规划统筹、组织协同、指标评估、信息监控、科技支撑、风险应对、综合保障、公众参与等子系统，此略）的主要部分。依据体系建设的总体目标、主要任务、阶段要求以及形势背景，按照实践和需要共同构建体系，在实施制度中完善体系，在完善体系中创新制度的思路，综合考虑制度实施的现实性、可行性及有效性等策略因素，着眼解决现实问题，流域层次的制度实施在“十二五”预期（现阶段）和“十三五”预期（下阶段）的主要考虑是：现阶段，针对目前多数水功能区排污量超过水环境容量的实际，从限制纳污入手旨在形成基本的制度框架、执行机制和监控手段。着力点是实现从严可控，约束行为，考核要素为水功能区达标率，尽快实现水功能区水质达标预期；下阶段，考虑市场经济环境和水资源短缺的瓶颈，针对发展保护中涉及的利益主体、客体、中介间的相关“博弈”，如何实现公平、效率、效益间的整体兼顾及协调可持续发展等问题，依托前期基础，从优化配置水环境容量入手旨在促进体制进步，拓展功能，形成比较完善、有效的监管执行体系。着力点是实现动态有序，协调均衡。考核要素在原水功能区达标率基础上增加水功能区入河排污量达标率（重点），形成双向控制，并开展新层次的管理实践。两段演进过程将使“松辽流域水生态环境保护体系”的基本构建得以形成并发挥作用，其整体结构趋于明晰，功能及内涵得到进一步完善和充实。

3.2 现阶段的基本框架

制度的实施使概念的水功能区管理期望开始变成行动的水功能区管理实践，同时也成为今后流域水资源保护工作的有效载体和抓手。因此，首先需要给出这项管理制度一个较为清晰的基本框架，使之逐步形成一个较完整的监管执行系统。

基本框架的构划主要基于体系脉络的总体走向、面临的客观现实、现行的体制环境、已有的管理基础以及相互的组分关联等方面的考虑，并针对和适应管理层次、管理形式的实际需要。基本框架主要由结构、功能两部分及相应要素构成，见图1，其中功能要素的组成与职责授权范围有关。该框架仅是位于逻辑起点的一个雏形，其构建是适应实践需要的扬弃过程，随着相关因素和条件变化，将不断完善和拓展其结构功能并丰富内涵空间。

图1 制度实施现阶段基本框架图

3.2.1 基本框架的主要结构要素

1）政策法规。制度性能力是流域管理执行力的重要表征之一。其工作重点是加强流域管理法制建设并为制度实施构造依法管理的运行环境。具体做法是围绕该项制度具体实施的实际需要，通过深入执行现行法规政策，补充完善相关配套的条例、办法、细则及标准等行政法规、规范性文件，编制相关保护规划来丰富管理依据，进一步明确管理要求和规则程序，指导制度设计及实践，以此形成可行有效的政策法规制度集合。

2）监督管理。本部分是制度实施的重要抓手和集中体现。从流域执行层面看，管理定位是“承上启下”中观层次的综合管理。管理视野是流域整体、重点区位和持续进程。管理对象是流域水功能区及影响水体质量的区域行为。现阶段监管的主要侧重点：a）国家有关法律法规及规划的落实情况、制度实施执行情况（协同）；b）跨界缓冲区等关键环节的监控情况；c）流域重要水功能区或存在的突出污染问题（联合）。因此，管理的思维方式应当是流域全局上的协调把握，突出问题上的研究解决，重点区位上的着力约束，整体进程上的谋划促进。考虑现行的体制权责因素，目前流域的主要监管方式是指导（全局筹划，制度设计，综合发现）、组织（整体安排，宣贯培训，试点推进）、协调（搭建平台，调整关系，衔接服务）、检查（重点督查，解决问题，考核评估）。考虑水功能区功能保护及对应主体功能区分区特征，其管理特点应当是差异式的，按其禁止、从严、合理的监管原则和目标管理要素内容，构建分类控局（见《松辽流域水资源保护布局与对策》东北水利水电2007增刊），并形成系统、规范、长效的执行机制。本职履责的重点在于改进自身的思想方式和监管方式，提升其流域保护管理的整体运作水平和执行开拓能力。

3）监控能力。从流域整体上，科学合理的构划监控布局，经过建设提升满足常规管理及风险管理需要的监控能力，经过整合形成较完善的水资源、水环境、水生态监测网络。

4）信息手段。建立完善流域水环境生态管理信息系统，提升保护管理现代化水平及辅助决策能力，逐步提高对重要入河排污口及跨界断面远程在线监控等信息采集能力，形成流域水环境生态信息共享平台。

5）技术支撑。立足流域自身实际需求及水生态环境保护特点，着眼于制度实施中疑难问题的研究破解，切实保证管理决策、方法、手段的科学合理、先进有效。开展基础应用研发工作,着力构建面向基础、应用、转化技术的流域科技研发平台，造就一支专业齐备、能力素质高的管理、技术人才队伍。

6）资金保障。通过建立完善内部资金管理制度，科学合理地编制预算，严格资金使用的绩效考核及验收，保证《流域实行最严格的水资源管理制度中央经费保障方案》的有效执行。

3.2.2 基本框架的主要功能作用

1）制度设计。在落实现行法律法规及综合规划预期，借鉴引申其他相关政策基础上，重点做好两方面工作。一是细化明确制度实施框架中结构、功能要素的具体内容及要求，并作出总体、分阶段的规程及制度安排，制定并完善其具体的实施方案、行动计划，以指导细部、细节的运作；二是有效做好保护及污染防治阶段性规划。

2）组织推动。制度实施既有全国统一的行动进程，又有流域实际的任务安排。因此，按照权责定位、层级管理及务实服务的原则，应侧重流域整体上的组织推动及有效实施。围绕目标及任务，在了解流域区域实情的基础上，着力做好系统设计、总体安排、细化分解、协调衔接、协同运作及效绩评估等推进性工作。

3）指标核定。

a）考核指标。从科学、合理、有效的角度，制度实施的考核指标与环保部门的水污染防治规划执行情况考核指标应当是整体性和互补性的结合，各有特点侧重，应避免雷同。考虑制度建立的初始条件，首先应完成“十二五”期间流域及区域水功能区达标率（COD、氨氮两项指标）的确定、分解及任务落实；在深入调研及强化手段的基础上，针对流域污染特征及防治特点，深入研究有利于流域水功能区严格管理的考核指标要素，如代表性水质考核因子组合、排污口管理要素（量、质、特征污染物限值、设置同意执行及规范整治情况）、水功能区沿线（岸线）保护监管（建设项目占用水域、危险品和废弃物堆集及养殖活动等）及纳污限排目标指标执行情况等，研究制定评价考核方法，进而形成切实有效的考核指标体系。

b)纳污核定。在试点及摸清现状纳污基准情况基础上，开展流域重要水功能区不同水文特征及条件下的纳污能力动态核定并提出不同阶段限制排污总量控制方案，逐步形成切合实际的容量配置及调节方式。

4）过程监控。针对管理目标指标、限定要求及执行过程，通过流域和区域层次的联动网络建设，覆盖对重要水域、重点入河排污口、省界缓冲区等关键部位实施动态及常规的计量监测，及时掌握流域水功能区整体的输入响应及过程控制情况，发挥风险预警及跟踪监控的作用。

5）考核通报。首先做好“十一五”期间流域水功能区达标率考核，在完善准备基础上，适时开展水功能区多指标考核。配合环保部门做好流域水污染防治规划执行情况考核。同时，做好水功能区水质情况及时报告及考核情况的通报。

3.2.3 基本框架的主要管理预期

实现流域水功能区达标率阶段性目标。依据流域江河水资源及水环境承载力条件、水功能区服务功能、区域经济社会发展实际，提出纳污红线作为严格实施水资源管理制度的约束依据；提出限排总量作为水污染防治和污染减排的基础依据；提出容量总量作为科学促进经济发展方式转变及推进形成主体功能区的背景根据；提出监控结果作为水功能区达标及河流健康的判别依据，为流域经济社会又好又快发展提供基础性服务。制度实施在政策上形成基本规制；在能力手段上满足当期管理的支撑需要，并为下一步功能拓展铺垫前期；在水功能区管理上初步形成规范有序的执行机制，并适应流域水功能区过程管理、环节控制及目标考核的需求。

3.3 下阶段的功能拓展

功能拓展是随着制度实施的过程深入，不断适应事物发展变化的实际需要。从一定意义上说，社会制度的本质是利益博弈制度。人类对自身利益的追求是导致环境问题的直接原因。因此，有效的制度建设需要以利益为基础，以资源环境承载能力和承载过程为根本，运用法律、经济、行政、技术及舆论监督等综合手段来调节保护与发展中的相关利益矛盾，协调制度实施过程中公平、效率、效益间的关系并促进实现整体动态、有序、均衡的持续状态。管理的着眼点和期望主要体现在3个方面：一是流域发展与整体保护的协调均衡；二是区域间及行业间涉水关联效益的有序均衡；三是河流输入与响应相适宜的动态均衡。这是流域保护面向未来的新层次的管理实践内容。

下阶段基本框架中的功能拓展主要取决于现行管理体制的完善进步，现阶段制度实施的成效及铺垫（如能力手段的提升，协同、协商、协调、协作机制的完善等），区域经济发展方式转变的趋势需求。功能拓展后的架构如图2。

图2 功能拓展后的框架图

1）拓展部分的主要功能作用。该部分功能主要突显流域管理执行力的特征。

a）优化布局。逐步发挥水资源、水环境承载力的基础作用，增强发展布局与保护布局的整体性、合理性及适应性。具体表达在发展规划与综合规划制定和监督执行中的有效衔接、调整及权威性，各类目标、区划、政策、任务安排协调性，发挥资源管理部门辅助决策等作用。

b）动态配置。红线是限制纳污的临界或底线。江河水环境承载力、承载幅度（或量度）、承载过程总体处在动态变化之中，需要在实践探索中建立起不同水文特征及不同水功能区的容量频带，并逐步实现依条件、分时空调控，进而形成容量总量的优化配置和动态管理方式。

c）协调关系。以两个承载力为纽带和尺度，以追求整体效益为目的，协调资源利用中相关利益者之间环境与经济关系。分析研究利益范畴、结构、格局、形式、特点、要求以及维护利益的权力和责任，以寻求合理的协调机制和规制办法，逐步探索实现流域发展与保护整体均衡的途径。

d）绩效评估。按照系统的观点，依据两个承载力及相关规划、区划，对保护与发展的协调情况开展整体评估，主要是经济、社会、生态效益间的协调性和均衡性，资源利用保护的经济性和有效性，通过绩效评估促进和协调流域发展与保护逐步进入可兼顾代内公平及代际公平的良性循环状态。

2）拓展部分的主要管理预期。实现流域水功能区达标率阶段性目标。流域水功能区限制纳污制度日趋完善落实，松辽流域水生态环境保护体系执行框架基本建立。主要体现在制度实施的政策性法规体系基本完善；流域水功能区监控网络及信息管理平台基本形成，初步建立起江河保护输入响应系统，使重点水功能区开始步入一种“量化”的可控状态；流域重点水功能区基本实现动态过程管理，形成限制纳污“红线”约束；以协同、协商、协调、协作为特点的流域与区域保护合作机制有效运行；流域水资源保护管理能力及水平迈上新台阶；流域发展与保护趋于总体协调态势。

在巩固前期管理成效的基础上，本阶段在落实“把严格水资源管理作为加快转变经济发展方式的战略举措”方面的具体表达是：提出中远期流域发展与保护协调布局的建议报告；提出基于承载力条件的区域经济发展方式转变的建议报告；提出阶段性流域水生态保护与修复评估报告；提出阶段性流域水功能区环境经济绩效评估报告；提出流域水功能区风险管理评估报告，通过以上一些具有流域整体性、全局性、针对性、指向性的实践引导和务实服务，进而促进流域经济社会又好又快的发展。