“奏折派”:政府参事那些事

陈统奎

1月中旬，上海“两会”期间，本地一家媒体每天整版刊登一篇上海参事的“奏折”，有卢汉龙参事的“上海需要的不是撤销街道办而是精简其职能”，有褚君浩参事的“上海如何才能培养出自己的乔布斯”，有張泓铭参事的“公租房和廉租房可探索‘统一形式，分级租金”，有彭靖参事的“食品安全事件要迅速科学评估”，有毛时安参事、赵丽宏参事和瞿世镜离任参事共同提出的“上海建设国际文化大都市须对症下药”……

这是一个可喜的现象，政府的参事们公开亮出自己的“奏折”，让市民品评。

这群由市长亲自聘任的市政府参事，被上海市长韩正称为“敢于提出不同意见的冷班子”。他们长期躲在幕后，为市政决策出谋献策，“参核其事，参与其事”，向领导直接谏言。他们的“奏折”可以第一时间直接送到市长的桌子上，有时市长当天就批示甚至约见。

有些参事戏称给政府提建议是“上奏折”，因此也有人给他们戴了一顶帽子—“奏折派”。正如温家宝总理对参事制度的寄语所说：“知屋漏者在宇下，知政失者在草野。”汉代思想家董仲舒在《春秋繁露·官制象天》中说：“备天数以参事，治谨于道之意也。”其中的“参事”即是“参与国事、政事”之意。这正是今天上海参事们的职之所在。

“我们这些人的责任是什么？是想政府所想，急政府所急。”彭镇秋参事如是说。现代政府制度下，一群“知政失者”如何直言纳谏减少政失，这是一个关乎公共利益和社会福祉的大命题。

参事多元化

上海是新中国最早成立参事室的地方。早在上海解放前夕，毛泽东就明确电示华东局，在上海解放之后，应“设立某种咨询机关例如参议室”，以吸收更多的上层民主人士，共同建设新中国。1951年3月，陈毅市长任命首批18位参事、设置市政府参事室。

根据上海市政府志：参事室设立不久，有一天下午，陈毅想找参事们咨询，但转了一大圈没有找到参事室，大光其火：“你们把参事搞得这么远，他们参什么事嘛，给我搞得近点！”于是，参事们的办公室，被安排到市长的隔壁。更重要的是，陈毅为市长和参事划定的不仅仅是空间距离，参事所言无须中转，没有阻搁，直达市长室，即“直通车”。陈毅这次发火，被作为一段佳话流传几十年。

参事室成立之初的性质是新执政者对社会名流和党外人士的一种“礼遇”，当年上海参事待遇相当于厅局长，而且美其名曰“市长的智囊”。对于当年上海市长陈毅而言，成立参事室也是实务之需，“刚刚解放上海的时候，陈毅发现，城市很复杂，很难管理，但很多民主人士熟悉城市治理机制，他就把他们吸收为参事，发挥他们在城市管理中的作用。因为共产党还没有管理经验嘛。”卢汉龙参事对记者说。那时参事的基本职责是“参与政务、参谋咨询”，即给市长当“幕僚”。

一开始，参事是终身制。但“文革”期间，参事们被晾在一边了，参事室空转。改革开放后，参事工作重心逐步由“以养为主”向“以工作为主”过渡，参事们重新“参政议政，咨询国是”，服务政府中心工作。这一时期上海市长任命参事亦反映了这一特点。比如，1987年，时任市长的江泽民任命了杨小佛等6名经济专家，组成参事室经济组。杨小佛参事是著名政治活动家杨杏佛先生的儿子，是上海研究沪港经济的资深研究员，现已90多岁，参事室同仁都尊称他“杨老”。杨小佛等人最大的贡献是提交《关于拓展上海房地产融资市场的建议》等建议，帮助上海房地产业繁荣发展。1998年，他们的建议还被朱镕基总理批示，推动了房地产金融业的发展。

1988年，国务院发出通知，参事“终身制”改为“聘任制”。2010年推行的《政府参事工作条例》则进一步明确，参事的首聘年龄不低于55周岁、不高于65周岁；其任职的最高年龄不超过70周岁。上海社会科学院研究员卢汉龙、复旦大学教授葛剑雄和东亚研究所所长章念驰3位都是2006年同时被聘请为参事的。

卢汉龙认为，他们这一批人文社会研究者被聘为参事又是一个分水岭，“原来参事里面工程类比较多，几个院士。过去10来年上海造路造桥，需要工程方面的人才。比如包括东方明珠在内的浦东很多栋新建筑都是我们一个叫江欢成的参事设计的，他是中国工程院院士。2006年就重视社会人文了，这也反映了城市管理过程中的阶段性倾向。”在2011年，上海还首次聘请了文化界人士和航运专家做参事。

值得一提的是，2010年起温家宝总理为国务院参事增加了“民主监督”一项新功能，这次韩正新任命的10名参事也呼应了这一点，10人均为上海市或全国“两会”的代表、委员，他们手里又多了一张“市政府工作证”，除了可以直接面见市长，向各部门了解信息亦享受绿色通道待遇。

60年沿革，上海参事告别礼遇性，真正迈向专业化了。

关键在当政者

因是市长亲自任命，市长与参事的互动便是这一制度的核心内容。

现任市长韩正每年都会开座谈会，和参事面对面。这个座谈会有时很激烈，这群55岁以上的老人出语甚至让比他们年轻的市长下不了台。“我们去开座谈会，愿意直截了当提意见，没有任何客套话。”葛剑雄说。

关于新中国参事议政的故事，最著名的是“18参事上书”。1950年代，国务院18位参事曾联名向周恩来总理提意见，认为部分政府工作人员办事过于“官腔”，风气不正。该报告惊动中央高层，为“党内纠错提供了参考”。2011年4月温家宝总理给国务院新参事颁发任命书时说了这么一段话：“一个国家、一个民族，总要有一批心忧天下、勇于担当的人，总要有一批从容淡定、冷静思考的人，总要有一批刚直不阿、敢于直言的人。”

镜头移回上海。在参事座谈会上，参事们出语激烈。胡锦华参事说：“参事就是拾遗补缺，忠言逆耳的。”胡锦华是医学专家，曾任上海健康教育所所长。

参事室工作人员解释说，一方面参事制度体现参事们参政议政的热情；另一方面也体现了政府的开明和度量，体现了政府愿意倾听的态度和决心。对此，当了6年参事的葛剑雄有切身体会，他认为：“中国不是缺少高参、智者，参事是花瓶还是真正起作用，关键在当政的人。我知道不少其他省市的参事到现在还是一种礼遇，有些甚至安排了不少退休老干部。上海不是这样，都是专家型的，虽然有名人之后，比如章太炎之孙章念驰先生等人，他是上海东亚研究所所长，著名的台湾问题专家。”

直面领导、参政议政，参事这种“直通车”式的政策设计在当下中国显得非常特别。特别在哪呢？卢汉龙参事向《南风窗》记者讲述了其中“玄机”，很多人给领导写报告写信往往石沉大海，但参事通过座谈会的形式与领导面对面效果就不一样了，听了参事们的意见，领导都会当面回应，发表一些看法。

“中国的政治就是这样，市领导发表了看法以后，办公厅和各委局就当一回事了。”卢汉龙认为，政府越来越开明，跟社会大环境有关，政府现在越来越强调依法治理，“一个公共政策出来，一定要非常中立，而且能执行。市长非常希望能够讲真话的一批人提意见，不然局长处长们眼睛都是向上的，市长就有可能听不到真话。”

参事通过“直通车”给市长提建议管不管用？葛剑雄告诉记者，有价值的建议“多数被采纳”。比如，他发现上海户外广告中还有烟草公司的隐性广告，他就写了一个建议给市长，建议全部取消。很快两位副市长都批示下来，要求有关部门落实。还有不少经典案例，比如美国通用汽车公司在上海投资，就是张锐参事促成的。张锐已去世10来年，他是陈毅任命的参事。1993年，张锐的内侄女、美国通用公司副总裁杨雪兰到他家探亲，张锐通过参事室向市长报告，时任副市长沙麟代表市长设宴为杨女士接风洗尘。上海与这家全球500强企业的联姻，造就了一个汽车城，并使汽车产业成为上海的支柱产业。

“我们送材料上去，叫做直通车，可以直接送到市长的桌子上。只要你有好的建议，好的调研报告就行。”原复旦大学法学院院长、香港基本法起草人之一、离任参事李昌道介绍说。所谓“直通车”的价值，不止“直”，更在“快”。一般而言，参事们送出的建议，在第二天就能得到反馈；有的甚至当天上午送达，下午就收到反馈消息。譬如，2007年9月，瞿世镜参事在对国内外股市数据的对比分析中，发现新一轮金融危机可能到来，当即向市政府预警。当晚，一名副市长赶到他家里询问细节，随后向中央政府报告。

上海的参事报告常常被送往北京，“都是总理或副总理亲自批示”。

新民主监督

上海目前有3名终身参事，21名聘任参事。如今的参事已经没有当初厅局长待遇了，葛剑雄自称每周四例会都是自己开车去，每月领取500元车马费。此外，参事室每年安排一次外地集体休养。正如金长荣参事所言：“做参事不是一个荣誉，不是一个称号，更多的是责任。”章念驰参事也说：“这是一种责任，一种知识分子的责任，知识分子的良心。”

“知者尽言，国家之利”，自从温家宝总理为参事增加了“民主监督”这一新职能后，以上海为代表的地方参事室带头落实。不过几位上海参事告诉记者，大家对于如何行使这一职能的认识还比较模糊。比如，章念驰这名老参事还是这样理解参事：“参事是我人生的最后一站了，我只要真诚地、负责任地向政府做一些建言献策。”这番话翻译一下，其意是咨询的性质，并不包含民主监督的性质。葛剑雄也直言，参事的咨询性质比民主监督性质作用更大。

在葛剑雄看来，参事拿的是市政府工作证，参事室是市政府组成部门，即使谈民主监督也是一种政府内部自我监督，而不是公开的批评。“我们没有办法监督执行和结果，最多给市长提个醒，监督一下决策，看看市长做的决策是不是对。”葛剑雄说，“也不要认为自己的意见肯定对，参事对结果不负责任的，负责任的是行政首长，参事指手画脚也不对的，最好是和市长形成一种良性的互动，市长有雅量采纳意见，参事则把握说话分寸。”

参事的建议是基于自己专业知识和理念，主要体现专业人士的意见，不迎合领导“口味”和所谓的“民意”，这是为政者所乐见的。而且参事以个人身份参与政府工作，不代表任何党派、界别和地域，身份超脱，不受政见羁绊。上海明文要求参事“不跟风、不逐流、不俗气，甘做‘幕后英雄”。渊博的专业知识、丰富的社会阅历和超脱的身份地位，这是对参事最好的描述。上海参事室主任一职，也一直由非中共人士担任，亦让参事室比较超脱。

令人耳目一新的是，上海市政府对参事“民主监督”这一职能的探索，为此2011年新聘任的10名新参事全都是上海市或全国的人大代表或政协委员，加上原聘参事中的几位，超过一半的参事都拥有“民主监督”的经验。葛剑雄便是全国政协常委。他认为“民主监督”是人大代表和政协委员的本分，但参事就不太方便行使“民主监督”权利，他自己把握的界限是，凡是向全国政协提的提案或意见，他都向社会公开，接受公众检验；但是通过参事室向市长提的建议，包括拿“市政府工作證”去问各部门拿的材料，他从来不公开。

“政府参事工作的基本性质是做好政府的参谋、咨询，是政府的‘智囊团。因而它是一种建设性的、正面积极的监督。”中南财经政法大学法学院教授方世荣这样概括政府参事的民主监督。

“政府需要听到批评的声音，参事的许多建议很大程度上也是倡议，是针对现政时弊所提出的创新性意见。”卢汉龙对记者说，参事就是中国政治管理体系中的“奏折派”。