基层政府“官多兵少”现象调查

石破

2012年夏天，河南省公务员局抽调人员，分赴全省多个市、县、乡镇，就基层公务员队伍建设情况进行调研。调研结果显示，基层公务员年龄结构有老化趋势，性别比例严重失衡，并存在“庸、懒、散”，以及缺编、超编与混岗并存等现象。

公务员的缺编与超编

1993年以来，随着《国家公务员暂行条例》和《国家公务员录用暂行规定》的颁布实施，中国的干部体制和干部队伍逐步进入“公务员时代”。公务员考录的根本在于把好了党政机构进入的“关口”，但也引发了不少新问题。由于公务员权力过于集中，在目前社会环境下，考公务员成了热门。

河南省的公务员招录起初在省市兩级进行，2005年后扩到县级。这一年，河南省对县乡两级党政机构进行改革，把乡镇编制和进人权上收到省一级，几年内对乡镇只减不增，做了一次对党政机构消肿的大手术，但也造成乡镇干部队伍青黄不接。同时，全省统一招录、分配的公务员，不能解决当地的就业问题，却增加了县级财政负担，也招致了一些县区的党政机构软性抵抗，即便缺编也不愿进人。但因为事业单位进人权依然在县里，这些单位进入门槛低，各种人员汹涌而入，事业单位空前膨胀。

据统计，截至2011年底，河南县以下机关共有行政编制184736个，实有公务员96056人。县区机关行政编制普遍较少，每个单位基本上只有6～7个编制，几乎全部被领导成员或“一刀切”退下来的非领导职务人员占用。由于编制限制，县区很多机关不能招录新人，为了正常开展工作，大量借调使用事业编制人员，造成机关混岗现象普遍。

有人把借调到公务员队伍里的事业编制人员称作“雇佣军”。一些带有服务性质的政府机构如农林、民政、交通管理、行政服务中心等单位，大量招纳“雇佣军”，尤其是各个市、县的开发区管委会，因多是新建政府行政部门，编制限定严格，但又需要大批人来干活，只能大批招录合同制人员。

事业编制人员“转正”到公务员队伍的途径，有很多是不符合法规和程序的，所以他们成为了从非公务员到公务员的灰色过渡地带。该群体里最需要约束的是具有行政执法权的部门，从行政法的角度来讲，他们是否算行政主体？其行为是否能代表本行政单位？他们对行政相对人的违法伤害算不算职务行为？他们收受别人钱物算不算涉嫌犯受贿罪（受贿罪主要是针对公务人员，另有“非国家工作人员受贿罪”）等等，都值得关注。

近两年来，个别行政机关欺压良善，为非作歹的行为大量被媒体曝光后，相关单位总会出面辩称“那都是临时工干的”，其实这也不全是谎言。在地方行政机关里，确实有大量的“临时工”。

头重脚轻的职务结构

河南省某厅下属某局，为财政全供事业单位，全省1100个编制，人员很多是领导的关系户。该局在省内大部分地级市设局。去年全省增设了4个局，其中豫北某局编制11个人，除3名领导是搞业务出身，其他均是招的大学毕业生，但其所学专业都与工作不沾边，是内部人的关系户，以及退伍军人等。

由于是财政全供单位，该系统经费有限，各级工作没有考核、奖惩，干好干坏一个样，但各地工资差异较大，如郑州市局办公室一位司机的月薪，要比豫北某市局局长（副县级）还多千把块。

河南三门峡市对台办（正县级单位）正式编制4个，分别是主任、副主任、科长、司机。该市市委、市政府大院是老楼，在某些机关单位，三四名副县级挤一个办公室是普遍现象。来了客人，还得在走廊上说话。

三门峡学者尚柏仁说：“基层公务员的进路和出路，都不太通畅。公务员‘逢进必考，千军万马挤独木桥。但是，机关编制里的职位都满着呢，乡镇公务员定编职位20来个，领导干部就占十三四个还不止，进人很不容易。基层干部的出路也不通畅，因为干部能上不能下，你要想离开公务员队伍，一是自然死亡，二是离退休，三是犯重大错误被除名，四是个别人去干大事业了，辞掉公务员职务，这样才能出去。”

11月中旬，《南风窗》记者得到一本豫北某县领导干部的《内部电话号码簿》。该县每个乡镇党委、政府公务员正常编制在20到27人。记者从电话簿上看到，目前各乡镇领导班子成员普遍在13～15人，其中有兼职，如副乡长兼任武装部长、纪委书记兼任武装部长、党委委员兼任人大副主席等。乡镇公务员的组成，由上面下派的多，本乡本土提拔的不多，这一点很影响乡镇干部工作积极性。

本刊记者了解到，豫西某市交通局目前正式编制34人，其中副县级以上领导占了13个，剩下的都是科长，具体办事人员皆为从下面二级机构借调。

三门峡一位基层公务员甚至说：“基层公务员想获得提拔，关键还是要遇到好领导：人品好、水平高，不然的话，你不送东西，没人提拔你。”尚柏仁认为，干部不把希望寄托到体制上，而寄托到有个好领导上，说明一是他对体制不满，二是确实没办法。一把手的好恶决定了干部的政治生命。推荐干部是一把手说了算，所有人围着一把手转。为啥有的腐败大案一弄就是一窝？与此也有关。

政策“一刀切”与男女比例失衡

这些年，国内党政机构不断经历“膨胀—精简—再膨胀”的怪圈，根子就在于“进口”不严，请神容易送神难，一旦机构精简，就容易引发不稳定、上访甚至群体事件。由于干部的仕途已经制度化和例行化，一个干部现在的职位和年龄大致决定了他仕途的发展前景。招录进公务员队伍的新人，一般从科员晋升为副科约8年，副科到正科约3年，正科到副处约7年，副处到正处约7年。

但由于每个单位的领导职数有限，为了解决干部晋升问题，不得不大量配备虚职，导致人才资源浪费。上文提到的豫西某市交通局，近年将一批副局长提为正县级调研员，腾出副局长的位置安排给另外的干部。该局目前共有6名副局长，7名正县级和副县级调研员。调研员的级别提了一级，一个月多拿三四百元，算是对他们让位的“补偿”。但组织上不给其分配具体工作，只让他们协助在职的领导干部工作，使得大批身强力壮，经验丰富的干部无事可干，他们要么整天发牢骚，要么自己经商，要么利用多年当官的资源给别人打工，而刚升上来的领导干部还得摸爬滚打，重新学习。这样做一是浪费人才，二是对国家没好处。

尚柏仁说：“每次机构改革，不但减不下人，还把以前不合理的东西给合理化了。因为机构改革主要是按领导的想法安排人。领导把一批人提了，让一批人退了，不在编制的给他弄上编制；职务低的给他提高，让他退出一线，腾出位子。五六年后，又进一批人，再‘合理化……机构越改越臃肿。”

基层公务员队伍中，男女干部比例失衡问题始终存在。2006年11月，河南省委办公厅印发《关于进一步做好培养选拔女干部、发展女党员工作的意见》，规定：县（市、区）常委、政府领导班子，要至少各配备一名女干部。对没有按要求配备女干部和人事安排方案，上级党委原则上不予审批。在建立地厅级、县处级后备干部队伍时，保证女干部比例分别不少于15%和20%。县人大、政协班子也应按有关要求配备女干部。

基层女干部为什么难以脱颖而出？一是重男轻女思想在基层，特别是在农村还没消除。农民愿意供儿子读书、考大学，但女儿终究要嫁人，不愿出钱让她学太多东西。二是女性家务琐事多，参加社会活动的意识和主动性不强。这实际上也是受中国的传统文化，比如“男主外、女主内”等观念的影响。三是目前官场占主流的是男性行为方式，比如交际、喝酒、跑关系等。

豫南某县一位副县长说：“女干部在选拔任用方面，在竞争方面远远不是男同志的对手，比如‘拉票啊，喝酒啊，平时交往啊，这些方面女同志根本不行。”在基层工作的女干部明显具有男性化气质。有些女干部为了获得提拔机会，为搞关系而不得不硬着头皮喝酒。男的为当官要找关系，女的也得找关系，等她提上去了，别人又说她是靠的姿色，流言蜚语令女干部不堪承受。