改革再出发

赵义

和最近几次党代会一样，改革同样是十八大政治报告中出现频率最高的字眼之一。执政党的十八大之所以举世瞩目，一个很重要的理由就是，人们希冀借此观察中国未来改革的走势。

众所周知，因为社会利益、价值观的多元化，以及既得利益问题，中国的改革事业的确遭遇到了比较复杂的情况。其中，有的改革迟迟没有进展，引起了社会的不满；有的改革在方向上存在重大分歧，甚至难以调和；有的改革则需要比较长的时间周期，短期之内很难取得重大成效，而民众的期望形成了比较大的压力。

但毫无疑问的一点是，今天的情况，不是要不要改革的问题，而是如何尽快在重要领域改革上取得共识和突破，以避免陷入“改革看上去无处不在，实则名存实亡”的尴尬境地。这是执政党回应“世情、国情、党情继续发生深刻变化”情况下挑战的需要，是让社会各界对于国家未来形成稳定预期的需要，也是让国际社会进一步“理解”中国的需要。在中国，没有什么比推动改革更能考验执政党回应挑战的领导力。

改革论述的变化

与十七大相比，十八大的政治报告论述到的改革内容，绝大多数保持了延续性，但亦有值得注意的新的变化。十八大报告对于改革事业的最终目标进行了界定：“坚决破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。”所谓定型，意味着围绕科学发展的制度体系的确立，换句话说，就是更加清晰的“中国模式”的出场。正因如此，十八大报告论述的改革内容必然会涉及一些事关改革走向的根本问题。

比如，十八大期间，11月9日十八大新闻中心组织了第一次记者招待会。当时有外国媒体记者提问时质疑中国在政治体制方面没有太大的改革和变化，中组部副部长王京清就回答说：“在政治体制改革这个问题上，我们党的态度是鲜明的，决心也是坚定的，推动是有力的。”十八大报告第五部分题目中加入了“推进政治体制改革”的字眼。与十七大相比，十八大报告对于政治体制改革的论述增加了不少可以期待的内容，比如，“支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，依法行使立法、监督、决定、任免等职权，加强立法工作组织协调，加强对‘一府两院的监督，加强对政府全口径预算决算的审查和监督”（还包括降低人大代表中领导干部比例、提高专职委员比例等）。

“一个国家的财政史是惊心动魄的。如果你读它，会从中看到不仅是经济的发展，而且是社会的结构和公平正义。”这句话用在这里的改革内容也合适。“全口径”包括了政府的非税收入，2012年政府的税收收入增速比2011年下降，一些地方非税收入猛增，人们普遍担心存在“过头税”和乱收费、乱摊派、乱罚款。而决算的软约束也导致了持续多年的年底突击花钱现象，带来极大的财政浪费。更关键的是，约束政府权力的膨胀，不仅需要“人人起来监督政府”，更关键的是权力之间的制衡。从预算民主入手推动国家民主化水平的提高，这在社会各界也有着广泛的共识。新华网报道中，就引用专家的话说，现在最需要的就是执行，应当提高立法机关行使预算权的能力、加强管理，勇于行使否决权。

围绕政府的改革，在十八大报告关于改革的论述中分量明显加重。对于经济体制改革，报告明确将其核心问题界定为处理好政府与市场的关系。对于行政体制改革，报告提出：深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。这些都是十八大报告新出现的改革论述（十七大报告在提及行政审批时只是提出要减少和规范行政审批）。

这意味着，在中国确立社会主义市场经济基本方向20年后，政府改革仍是改革的重中之重。“简政放权”的背后是这些年政府权力再次扩张的事实。着眼于部署未来5年甚至10年改革发展战略的十八大报告，亦不能不对此明确回应，否则，科学发展的制度体系的“定型”就会大打折扣，“坏的市场经济”却可能得到固化。事实已经证明，“自己改自己”是很难的，也很难持续。一个很简单的例子是，十七大和十八大报告都提出要减少“领导职数”，说明这一问题的存在很“顽强”。“自己改自己”已经遇到了天花板，如果没有更强有力变量（比如人大的监督）的引入，具体的改革可能就会沦为中继站式的层层传达，但没有实质性变化。

改革的中央权威

十八大报告对于社会的重大改革关切亦进行了回应，比如加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化；改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的比例分配，等等。和正在进行的绝大多数改革一样，新增加的改革内容，在确立目标上相对容易，但同样也面临着如何深化的瓶颈。

对于改革推进的阻力，人们一般都会归结为既得利益的阻挠。值得思考的是，既得利益问题，任何时候都会存在，为什么有时候改革就成功了，有时候就失败了，今天的改革为什么尤为艰难？一个很重要的原因在于，随着权力碎片化趋势，改革本身实际上也在碎片化。这就是人们常说的“司长管改革”现象。

十八大报告提出，要维护中央权威。这也应当体现在改革事业上。改革的顶层设计不能最终只是变成（中央）部门的顶层设计；改革的中央权威也不能最终只是变成（中央）部门的权威。在过往采访中，记者了解到，有的改革人士感觉到现在的改革是“宏观上让改，微观上管住”，这其实就是改革权力碎片化的表现。同样，地方先行先试，本是改革取得突破的一个方法，在实践中也往往更多的是争取更多政策优惠、项目和财政支持，而体制改革本身受制于各种部门化的管制，步履艰难。

因此，在十八大报告提出“完善体制改革协调机制，统筹规划和协调重大改革”之后，有学者提出，应当设立专司改革的协调机构，摆脱部门自身利益对于体制改革的困扰，类似于当年的体改委。但改革的“超级机构”是否也会落入权力部门化的窠臼，仍是个问号，毕竟今天的改革环境已非当年可比。

在有的综合性改革中（比如医改），最常见的改革统筹和协调机制是成立领导人担任组长、相关部门组成的领导小组。地方政府采取的也是类似的模式。这可能仍是未来统筹改革的主要思路，即领导人主持、多部门联动推进改革。

但可以肯定的是，改革设计提高独立性，才能更好地维护改革的中央权威，反过来也是一样，设计的独立性也需要中央权威的保证。这和在分配领域，切蛋糕的不能分蛋糕，分蛋糕的不能切蛋糕是一个道理。只要是涉及“自己改自己”内容的，都应当提高设计的独立性。

独立性和专业化是联系在一起的。比如对于政府职能转变，北京大学政府管理学院周志忍教授就认为，政府职能转变尚停留在“行政格言”的水平，还没有一套具有可操作性的“示标体系”，对政府职能结构特征进行量化显示。有了一套量化指标，比如政府总支出在各个职能领域（社会保障、生产性投资等）的配置，才能对政府职能结构现状有科学、准确的理解，对于改革步骤的设计才可能量化。

总之，今天改革的再出发，起点就是建立体制改革协调机制，即对改革本身进行一次改革，挽回改革本身的信誉和公信力。在改革所涉利益错综复杂的情况下，这对新一届中央领导集体来说，是一个重大的考验。