公共财政应急机制探究

□盛婷婷 [南京大学 南京 210093]

继1998年长江特大洪水、2003年SARS危机、2008年南方冻雨雪灾，再到汶川特大地震等一系列灾害之后，2012年北京“7·21”特大暴雨再次使我国的应急反应机制受到了严峻的考验。根据国家民政部的统计，截至7月22日17时，北京暴雨洪涝灾害造成房山、通州、石景山等11个区（县）12.4万人受灾，4.3万人紧急转移安置。全市受灾人口190万人，其中房山区就达80万人。截至23日，据初步统计，全市直接经济损失近百亿元。据中央电视台新闻报道，北京“7·21”特大暴雨灾害已造成77人遇难。这场暴雨所带来的巨大影响再次引发了对我国公共财政应急机制的思考。

一、现状解读

（一）公共财政在应对灾害类突发事件中的作用

公共财政的公共性要求它应着眼于社会公共需要，社会公共需要决定了公共财政的存在，也决定了公共财政的活动范围和效果；同时公共财政的非营利性要求政府作为公共权力的拥有者应以公共利益为己任，财政支出的安排始终要以满足社会公共需要为宗旨。在灾害危机发生后，无论是应急救援还是重建恢复，所需要的资金都非常巨大，往往超过了个体和组织的承受能力。政府作为掌管社会资源再分配的重要部门，财政又是政府施政的基本形式之一及其财力保证，理所当然地公共财政就成了防范和化解公共风险的最后一道防线，自然也是应对和解决灾害类突发事件的一个必不可少的经济手段。

从过去的经验来看，各种公共危机一旦来临，财政总是难以置身其外的。如在2003年SARS危机中，财政部门反应及时，中央财政从预备费中拿出50亿元设立防治“非典”（即后来认定的SARS）基金，占到2003年中央财政预算支出的0.13%，占100亿总预备费的50%。在地方财政预备费中，截至2003年5月20日，就已动用80亿元资金用于“非典”防治，占地方总预备费的近29%[1]。又如在汶川大地震发生后，财政部迅速启动财政一级应急预案，按照“急事急办、特事特办”的原则及时拨付抗震救灾资金。截至2008年9月1日12时，各级财政部门共投入抗震救灾资金671.69亿元。其中，中央财政投入598.15亿元（用于应急抢险救灾资金274.95亿元，灾后恢复重建资金323.2亿元）；地方财政投入73.54亿元[2]。所以说，灾害突发事件的财政救济并不是短期行为，而是贯穿事前预警、事中救济、事后追加全过程的长期行为。

（二）存在问题

1.预警防范阶段

（1）缺乏健全的法律作为依据。在应对“非典”危机和南方雪灾的过程中，我国各级政府均启动了财政应急拨款，为解决灾害类突发事件中的一系列现实问题提供了强有力的资金支持。但在应对过程中，我国财政的应急拨款带有明显的“急事急办”、“特事特办”的色彩，在决策环节缺乏必要的法律依据。尽管我国在2007年8月底颁布了《中华人民共和国突发事件应对法》，但该法未对应急财政的运用作出详细规定。同时，我国《预算法》在第七章也只是对“预算调整”做出了一些原则性规定，并没有对公共危机状态下的财政应急反应作出明确界定。同时，对于总预备费的使用说明上包含了诸多不确定性，各种重大临时性开支也被归入总预备费，使得我国在运用财政手段应对突发公共事件时缺乏有针对性的法律基础。

（2）缺乏完备的预警信息网络系统。突发事件的显著特点就是突发性，难以准确及时地预测，但其发生又必定会有一定的征兆，因此想要准确监测危机并控制危机，就必须注重平时的监测。虽然目前我国各级政府综合部门正在努力构建预警信息网络，而财政部门尚未建立有效的预警信息网络系统，无法及时发现警情，在危急时刻不能实现信息的有效共享，无法与相关部门进行协调。

（3）预警资金投入不足。各级财政都要在总预算下设立总预备费，主要用于财政预算执行中不可预测的突发事件的重大支出。在财政应急反应机制中，总预备费是财政应急能力的基本财力，也是应对突发性公共事件最常用的手段，在应对突发性公共事件的过程中具有重要的作用。但从目前的财政预算制度看，预备费的设置相当简单，只根据《预算法》第三十二条规定：“各级政府预算应当按照本级预算支出额的l%～3%设置预备费，用于当年预算执行中的自然灾害开支及其他难以预见的特别开支。”这使得预备费成为公共预算中唯一承担应急财力保障功能的一级支出科目。而近年来由于经济发展对财政支出的迫切需要，各级预算在提取预备费时大都控制在下限附近（2008年以后才开始向上限靠拢），如表1所示。单从中央本级预备费支出情况来看，预备费不足的问题尤为突出。

表1 2000～2008年中央本级预备费支出情况单位：亿元

更何况我国预备费实行的是流量式管理，而非可累积的基金式管理。由于预备费与年度预算一并捆绑，没有实行单独的项目管理，即使当年没有突发事件发生，预备费也要被调整在当年使用完而不可结转到下一年度累计使用。这种流量式管理，造成了预备费不能在年度之间进行调度和平衡。而当某一年度内的自然灾害以及其他公共突发事件频繁发生之时，救灾开支以及这些难以预见的特殊开支使中央财政总预备费变得捉襟见肘。这就导致预备费规模小、应急能力差，限制了预备费在化解突发的灾害性公共事件支出方面的作用。

2.灾时应急响应阶段

（1）应急权责不明确。现在的状况是“风险大锅饭”，缺乏一个风险成本分担的法律框架，谁也不知道在公共危机状态下自己应该承担多大的风险成本。第一层次的问题是公共部门与民间部门之间以及政府各部门之间应对灾害类突发事件的权责不明确。这不仅容易导致政府部门反应迟钝、扯皮观望的“不作为”问题，而且也容易导致政府随意扩大行政紧急权利，在公共危机状态下大包大揽，造成政府功能“越位”，从而降低应急管理的处理效率。第二层次的问题是公共部门内部各级政府之间的职责分工不明确。面对灾害类突发事件，在按照什么样的程序启动应急处理机制、中央和地方政府之间如何进行财力分担、中央政府如何向地方政府提供援助、如何有效管理应急资金支出等方面，我国尚未形成完整、具体并可操作的制度安排。

（2）救灾款申报流程设计不规范。我国救灾财政资金的申报、划拨等主要是以民政部门提供的灾害统计信息为依据，而作为资金的直接下拨部门的财政部却没有亲自了解情况的权利和义务，导致民政部门调查不准确，“轻灾重报”、“无灾有报”等合谋套利的行为时有发生；此外，层层申报也会延误救灾资金的最佳下拨时间，无疑加重了救灾难度，造成更大损失。

本部分控制契约弹性系统α、β为常量，令p0+a(μH-Q)+g-v-cr-cd-λ1>0.当市场需求增大时，根据公式(29)，供应链期望收益表达式为

（3）救灾款项的接收分配问题。目前我国的救灾物资的接收存在众多途径，主要通过财政、民政、社会捐助等方式获得，而对救灾物资的接收则存在多头接收问题，缺乏统一、科学的汇集式管理。救灾款的分配也没有统一、精确的分配标准，随意性较大，缺乏规范性，容易造成隐性攀比，且容易产生以权谋私、挪用、贪污等不法行为。此外，小金额、多批次的捐款行为也会增加接收成本。

3.灾后恢复重建阶段

财政应急资金的使用缺乏有效的监督和绩效考评机制。由于灾害类突发事件发生后，需要紧急处理各项恢复和善后事务，在资金的调配上普遍存在着“只算政治账、不算经济账”的情况，因而在救灾款的使用方面不可避免地会出现大量挤占挪用救灾资金、随意调整资金的使用用途、挪用恢复重建资金等低效、浪费甚至违法违规现象。以汶川大地震为例，灾后重建中发现的这方面的问题包括：有的单位虚报工程量，套取灾后恢复重建资金；有的项目建设管理不规范，现场监理不到位，对送检单未认真审核；有的项目前期准备不足，导致工期滞后；有的项目地方配套资金不到位，资金缺口较大；有的项目财务管理不够规范等[3]。

二、模式回应

（一）基本思路

公共财政应急机制应该是一个具有完整性、连续性，涉及财政运行的整个过程及其各个环节的机制。它不仅仅是资金的筹措和安排，还应当包括政策的应急调整和具体措施的应急实施；不仅仅有事后的应急性投入，还应当包括事前的预防性投入。灾害类突发事件的不可预知性决定了财政应急机制应该是常备不懈的循环往复的闭合圆环。如下图所示，公共财政应急机制主要包括：灾害未发生时的日常运行阶段中的资金投入机制，灾前预警阶段的信息共享机制，灾时响应阶段的风险分担机制和灾后恢复阶段的资金监督机制。

图1 公共财政应急机制模型

（二）重点措施

1.日常运行阶段：健全应急资金投入机制

一是提高预备费的计提比例。各种灾害类突发事件的频频发生使得解决突发事件的资金压力越来越大。目前按本级政府预算支出额的1%～3%提取预备费难以满足现今突发事件应急管理的要求。在预备费较少的情况下，一旦有灾害类突发事件发生，可能就需要全面调整预算，这既不利于财政运行的稳定，也会由此带来较高的操作成本。因此，政府根据现实情况提高预备费的计提比例十分必要。

二是对预备费实行基金式管理。预备费资金的基金式管理，是指在预算管理中对突发事件应急资金实行单独的项目管理。每年安排的预备费，在当年没有突发事件支出的情况下，可将结余资金转到下一年度累计使用，不得用于其他预算支出。基金式管理可以保证应急预备资金的总量供应和预算管理的规范性，满足应对灾害类突发事件的不时之需，防止灾害类突发事件爆发时对预算资金管理的过度调整，从而保证其他各项预算资金和财政支出的正常运转秩序。

2.预警阶段：建立信息共享机制

灾前预警防范工作是有效减缓公众情绪及减少损失的关键，因而灾前预警机制尤为重要。各级财政要借鉴历史资料，根据各地可能遭受灾害类突发事件的情况，认真制定相应的监控时间范围、空间范围和警戒级别，以便提供及时的预警。财政系统不仅要与民政系统间建立信息共享机制，更要与自然灾害预测、监测体系间形成信息共享机制，让信息充分流动起来，多方之间及时交换危机信息，为应对灾害类突发事件做好充足的事前防范工作。一旦信息共享平台建立起来，各级政府要利用这个平台及时向群众进行危机教育和宣传。宣传时要尽量做到预警信息畅通、直白，避免民众对预警信息“接触不良”。以上述北京大暴雨为例，普通市民弄不明白蓝、黄、橙、红四级预警的区别，而是希望预警直接告诉我们需要做什么。政府应在做出科学分析之后，向群众给出正式“建议”，如哪一级预警下建议单位提前或延后上下班，以避免不必要的人流出现在户外。

3.回应阶段：建立风险分担机制

目前我国应对灾害类突发事件的资金来源主体是公共财政，而欧美等发达国家在应对突发事件时除了政府财政部门提供资金支持外，更多的是把风险转移到了金融、保险等商业部门，推行“公助、共助、自助、国际援助”紧密结合的共同分担政策①，形成了有效的风险共担、利益共享的共同体。借鉴西方国家的财政应急机制，需要打破“风险大锅饭”，逐步建立风险分担的制度框架。在各级财政之间，在政府各个部门之间，在政府和企业、居民之间等各个方面，构建一个比较清晰的风险分担框架，明确各自的风险责任，以减少道德风险和相互之间的依赖或推诿。

首先，应合理设定政府与企业（市场）的风险分担。虽然应急管理更多地属于准公共产品和公共服务的范畴，应当由政府来提供，但是按照市场经济的有关原则，政府也要充分利用市场机制来消除突发公共事件的影响。如针对灾害类突发事件，政府可以充分利用市场机制中的保险机构，在政策上或者资金上对其予以支持，通过完善和调整相关政策来培育和扶持保险市场的发展；对于受灾害类突发事件影响较大的行业、企业和个人，可以通过税收优惠政策来增强他们的应对能力等。

其次，应合理划分中央和地方的事权与财权。从我国的实际出发，应参照“受益原则”来确定中央与地方的职能分工[4]，建立分级管理、属地管理为主的应急管理风险分担机制。在中央层面，明确政府部门的主要职责是制定应急管理政策法规，建立预警和信息报告制度，对地方应急管理提供指导和帮助，并直接处理重大的或跨区域的灾害类突发事件；在地方层面，应当明确政府部门负有处理本地区灾害类突发事件的直接责任，并赋予其统一实施应急管理的权限，承担如实上报灾害类突发事件信息和处置状况的义务。当然，在强调属地管理的同时要进行合理的财政补偿，实现事权与财权的对等。

最后，要处理好政府各部门之间的关系。一旦发生灾害类突发事件会造成巨大的损失，应该合理统筹协调公安、医疗、救助、民政等有关部门的权责，统一应对各类突发事件。参考美国的联邦紧急事务管理局(Federal Emergency Management Agency,FEMA)，它是联邦应急管理中的核心协调机构，主要通过包括减缓、预备、响应和恢复重建等一系列应急管理程序，协调各联邦部门、机构，减少各种突发公共事件对经济、社会生活的破坏。联邦调查局(FBI)、中央情报局(CIA)、国家安全委员会(NSC)等各司其职，各自负责其专业领域的应急管理工作，发挥本领域的协调作用[5]。

4.恢复阶段：健全资金监督机制

灾害类突发事件结束后，为了恢复正常的社会秩序和群众生活，必须对灾后重建给予持续的财力支持。但在灾后重建的过程中，应加强对财政资金运用的监督，保障资金使用的安全性、规范性和有效性。要对财政资金的整个申领、使用过程进行全面的审计检查，并按照相应的绩效考评制度，评价财政资金使用的效率和效益。同时积极推行政务公开，建立严格的问责机制，将非涉及国家机密的应急管理资金的分配使用状况向全社会公开，接受广大人民群众的监督，对发“灾难财”的官员予以严厉的惩治。

需要提及的是，监督检查机制贯穿灾害类突发事件应对的始终。不但要对财政资金的整个流动过程进行检查，还要对预案及预案管理的有效性及灾害处置的全过程进行评估。即完善事前审核、事中监控、事后检查相结合的“财政监督机制”，建立健全日常监督和再监督机制，确保财政应急资金使用的规范性、安全性和有效性。

注 释

① 具体包括：1）公助。即上级政府对下级政府或政府对企业、个人实施财政转移支付，主要有：直接拨款、低息或无息贷款、减免税收等。2）共助。政府在实施公共财政供给的同时，大力提倡公民发扬互助精神，广泛呼吁民间团体相互支持，营造同舟共济、群策群力的社会氛围。3）自助。即教育和宣传广大民众要增强自我约束、自我解决困难的能力，加强风险防范意识，随时判断自身的风险保障规划是否完善。同时要引导和鼓励有条件的民众购买商业保险，通过购买商业保险来给自己增加保障的选择机会。4）国际援助。包括紧急援助、灾害预防、联合研究开发等，在缓解国内财政压力的同时，也促进了政府和非政府组织之间的国际交流。

[1]杨术.构建突发事件的公共财政应对机制[J].胜利油田党校学报,2006,11(6):51-54.

[2]郭俊华,程琼.我国重大自然灾害的公共财政应急措施研究——以5·12汶川大地震为例[J].上海交通大学学报(哲学社会科学版),2009,(3):45-52.

[3]审计署.灾后重建存在虚报、套现等问题[EB/OL].[2009-04-28].http://www.sina.com.cn.

[4]赵建光.论地方财政应对公共危机反应机制的构建[D].天津财经大学,2009.

[5]苏明,刘彦博.我国加强公共突发事件应急管理的财政保障机制研究[J],经济与管理研究,2008,(4):5-11.