加强改革顶层设计 实施职能结构化管理

刘云广

建设中国特色世界城市，把北京打造成“国际活动聚集之都、世界高端企业总部聚集之都、世界高端人才聚集之都、中国特色社会主义先进文化之都、和谐宜居之都”，对机构编制工作的服务保障提出了更高要求。机构编制部门必须紧紧围绕全市工作中心和重点任务，转变观念、创新理念，积极探索、大胆实践，不断提高服务保障首都科学发展的水平。

北京市机构编制委员会办公室（简称市编办）按照中央和北京市有关要求，从加强改革顶层设计和总体研究入手，创新工作方式、完善管理机制，探索实践了职能结构化管理，大幅提高了机构编制工作的科学化、规范化和法制化水平，为构建适合中国特色世界城市建设的行政管理体制提供了坚实的体制机制保障。

探索提出职能结构化管理理念

职能管理是机构编制管理的基础，是机构设置和人员编制配备的依据。为了增强工作的系统性、全局性，切实贯彻落实市委市政府关于“机构编制部门要充分发挥推动首都科学发展、推动行政管理体制改革、推动社会管理创新、推动政府提高行政效能的作用”的要求，市编办提出了职能结构化管理的理念。所谓职能结构化管理，就是从职能结构化分析入手，全方位、多角度审视全市各层级、各系统、各部门的职能配置和职责关系，以职能为核心，将机构、编制、体制、机制、流程、制度等机构编制管理对象进行有机整合，科学合理地界定职能权限、优化政府组织结构、高效配置机构编制资源。

职能结构化管理最初应用于全市公安系统机构的整体设计。市编办会同市公安局根据首都公安工作实际，将市公安局的职能部门及直属机构划分为综合管理、执法勤务、现役等三大类13个职能板块，并据此来优化公安系统的组织结构和人员配置。从实际效果来看，优化整合后，公安系统各机构之间的职责边界清晰明确，人员配置高效合理，管理体制和运行机制更加科学顺畅。

全面推进职能结构化管理实践

公安警务体制整体设计的成功经验，进一步促进了市编办开展职能结构化管理的实践探索。市编办领导班子进一步统一思想、提高认识，在全办范围内开展关于职能结构化管理的讨论，使顶层设计的理念和系统研究的方法深入人心。在具体工作中，市编办要求所有处（室）的业务件都要按照职能结构化管理的方法上会研究。

在市级层面，市编办分析了全市行政管理体制职能结构，完善了“六横八纵”的全市党政群机构组织结构整体设计。其中，“六横”是指市级部门、市级部门内设机构、区县部门、区县部门内设机构、街道乡镇、社区六个层面；“八纵”是指党委、人大、政府、政协、民主党派、群众团体、法院、检察院八个系统。例如，将党委各部门（包括事业单位等）划分为纪律检查、综合协调、组织建设、意识形态、统一战线、政法工作等六大职能领域；将政府各部门（包括事业单位等）划分为政务协调与监督、经济调节与产业促进、市场监管、城市运行与管理、社会事业与公共事务、公安司法等六大职能领域。

在部门层面，市编办加强职能结构化管理的灵活运用，立足实际、实事求是地办理相关机构编制保障事项，解决实际问题。在研究市纪委监察局机构编制工作时，市编办全面分析它的具体职能结构，按照职责关系和工作关联度，将市纪委监察局机关分为案件查办、行政监察、教育预防、政策研究、队伍建设、综合保障等六大职能板块，将不同职能板块的具体职能再作进一步分析。例如，案件查办职能板块主要包括接、分、查、审、复、管六项具体职能。根据职能结构分析，按照中纪委关于“建立健全办案部门相互制约和监督机制，逐步实现审理权、复查权的分离”要求，对该职能板块的机构编制进行了调整，将申诉复查复议职能从案件审理室划出，独立设置了申诉复查复议室，使案件查办职能板块更加完善，也更加符合纪检监察工作的要求。

在关联职能领域，市编办从职能的整体性、全局性和关联性分析入手，注重横向部门间和纵向层级间相关职能的结构分析和整体优化。例如，在完善全市网络信息宣传和在线服务体制机制工作中，市编办深入分析以“一办（市互联网信息办公室）、一网（千龙网）、一站（市政府门户网站）、一厅（北京微博发布厅）”为骨干的全市综合网络平台职能结构，找出了它们在功能作用、职责分工、人员配备等方面存在的突出问题，充分调整整合市委宣传部、市政府办公厅、市经信委、市文资办、市外宣办等机构关于网络信息宣传和在线服务方面的职能，提出了一系列操作性好、针对性强的政策建议。

职能结构化管理取得积极成效

职能结构化管理是机构编制工作方式方法的一个创新探索，是运用科学发展观统筹研究、系统思考和处理问题的一种具体方法，体现了顶层设计和整体规划的理念，拓宽了机构编制工作的思路。深入推进职能结构化管理，对于不断深化行政体制改革、加快构建适合中国特色世界城市建设的行政管理体制具有积极、深远的意义。

提升了机构编制工作的系统性和全局性。职能结构化管理采用系统的、整体的方法，深入研究职能的内在联系，整体考虑、统筹研究部门机构设置，促使编办以宏观的、全局的视角，全面审视党政机构职能的特征和表现形式，自觉构建更加体现首都特色、更加符合首都经济社会发展实际需要的党政机构职能结构体系，以更高水平和标准全面推动各项改革。

增强了机构编制工作的科学性和针对性。职能结构化管理以联系、发展的观点和辩证的思维方法，紧紧抓住职能——这个机构编制管理的“灵魂”，研究解决具体机构编制问题，促使编办从更高的站位、更宽的视野去思考、推进机构编制管理工作，有针对性地提出哪些职能、机构应该调整整合，哪些职能、机构应该加强力量，有效提升了机构编制管理工作的质量和水平。

提高了机构编制管理工作的专业化水平。职能结构化管理“以职能定流程、以流程定机构、以机构定岗位、以岗位定编制”的工作模式，环环相扣、清晰明确，进一步优化完善了机构编制管理工作的流程，改变了以往就事论事的工作惯性，变被动受理为超前研究、变被动管理为主动引领，大幅提高了机构编制部门的服务效能。

（作者：北京市机构编制委员会办公室主任）

责任编辑：杜梅萍