“种树市长”的长官意志

闵杰

4月23日，备受争议的青岛史上耗资最大的“植树增绿”事件有了新进展，青岛市城市园林局对媒体表示，该工程已进入“实质性”整改阶段。

此前4月19日，这项被质疑花费40亿元打造“国家森林城市”的“运动式造林”终于得到了官方回应：青岛市副市长王建祥在与网民的在线交流中就工作不足进行道歉，并承诺对存在的问题进行调整。

在线交流中，青岛网民向副市长抛出了全方位的犀利问题，从质疑工程规划的论证程序、树种的选择、公开听证的欠缺，到担忧形象工程、政绩工程。甚至有网友直言：青岛不是市长一个人的，青岛是属于全青岛人民的，此次植树惹起市民的反弹和不满，便是忽视民众的结果。

“领导本身就是规划师，专业的规划师只是领导的画图员，要跟着领导的指挥棒转。”清华大学城市规划设计研究院风景园林规划设计研究所所长胡洁对《中国新闻周刊》表示，城市规划中的“长官意志”问题折射了体制之弊，是中国独特的管理体制下所出现的一个城市管理和规划现象。

国家行政学院教授汪玉凯则表示，一个城市的外在景观，包括自然景观和人文景观，都是一个长期形成的自然过程，任何人为的“大跃进”式的造城运动，最后都会失败。

“换届就换树”

因为“植树增绿”事件，青岛市代市长张新起遭到了青岛网民的叫板，并被封为“种树市长”。

网友“tonnado”在天涯论坛上表示，曾任职莱州市委书记和潍坊市委书记的张新起，在青岛大力推广种树的思路是在沿袭此前的“张氏路线”。

网友还挖掘了张新起在青岛之前的执政经历与“种树”的“缘分”。公开资料显示，张新起1997年12月至2001年1月任烟台市委常委、莱州市委书记。2001年1月至2011年11月，历任潍坊副市长、代市长、市长、市委书记。张新起在莱州期间，先后建起7处花园式公园、20多处街头绿地和10公里环城绿化带，城区覆盖率达40％，莱州于2000年被环保总局评为全国环保模范城市。自2003年起，潍坊全面启动了生态市建设，开展了“十大工程百个项目”绿化建设，并于2010年被住建部授予“国家园林城市”。

不仅在青岛，其他地方因为种树、换树、砍树等事件引发的公众质疑屡屡见诸报端。

2011年，南京地铁3号线沿线站台建设需移植砍伐行道树1700余棵，引来市民的关注和焦虑，“梧桐树风波”引起了广泛关注。

近日有媒体报道，为实现天水路建成兰州市迎宾大道的目标，兰州市城关区建设局今年计划把天水南路的400余棵已有20多年树龄的国槐换成银杏。

面对“高价建绿、重复建绿、反复更换行道树种”的问题，广东省东莞市林业局局长胡炽海曾经一言以蔽之：“很多地方领导一换届，树也跟着换届。无论哪种树种，一般长得慢，都要等10年，很多领导等不及，看不到树的效果，就很快换掉它。”

《人民日报》专门撰文批评“换届就换树”的现象。文章指出：“领导换届树也换届”是错误的政绩观在作祟。有的新任领导片面地认为，“吃别人嚼过的馍不香”，动辄另起炉灶，把前任制定的符合当地实情的发展政策也一概否定。“一个将军一个令”，影响工作的连续性和稳定性，造成巨大的浪费。

事实上，“上任挖沟下任填，上任栽树现任砍”的现象并不少见，甚至出现领导换届“规划也换届”、甚至“房屋颜色也换届”等问题。

国家行政学院教授汪玉凯告诉《中国新闻周刊》，“很多领导希望通过园林景观方面的改造来树立政绩，而且在改造难度上，比拆掉一栋高楼大厦要容易得多。这充分暴露了领导思路的急功近利。”

“长官意志”左右城市规划

许多业内人士看来，在城市规划领域内，长官意志、领导干预以及不正当的幕后交易始终是规划实施的重大障碍。许多资深业内人士都将此视为中国城市规划以及管理中的深层次积弊，并不断提出各种批评声音。

2011年度国家最高科学技术奖获得者、城市规划及建筑学家吴良镛曾直言批评一些地方政府：“决策者按捺不住‘寂寞去赶时髦，中心开花，大拆大改，建大高楼、大广场、大草地。”他认为出现城市建设的危机，实际上是地方意志、部门意志、长官意志在作祟，是文化灵魂失落的表现。

中国城市规划设计研究院城市与区域规划设计所副所长张先锋曾提醒，城市景观建设要处理好个人好恶和大众审美的关系，建立科学的决策程序，避免“长官意志”和“精英式设计”。

东南大学城市规划设计研究院总规划师段进教授也曾对媒体指出，规划领域在全国范围内已先后经历了几次跟风。一开始是搞开发区，一哄而上；接着搞大广场、大草坪，互相攀比；后来又搞大学城，大中城市都上马；再后来就搞国际化大都市，纷纷喊出豪言壮语。有段时间流行玻璃幕墙，一些日照强烈的城市也在跟风，带来很多光污染。随后又开始流行城市生态区建设，一挖几个平方公里的水面，号称“水生态”。

不过，清华大学城市规划设计研究院风景园林规划设计研究所所长胡洁在接受《中国新闻周刊》采访时无奈地表示，不愿就此问题多谈，“有很多牢骚可以发，但是如果不改变体制，也解决不了问题”。

他还表示，发达国家在这个问题上并没有多少可供中国借鉴之处，“西方发达国家现在不需要做这种大规模的城市规划，也没有像中国一样做这么大规模的新城建设”。

中国社会科学院城市发展与环境研究所城市规划研究室主任李红玉对《中国新闻周刊》说，由于土地性质和管理体制的根本差异，许多西方发达国家政府并不大规模介入土地规划和经济发展规划，而城市空间形态的规划一旦被制定，就会长期有效地得到执行，违者将会被处以高额罚金。

中国的城乡规划体系包括并行的三层规划：由国家发改委主导的社会经济发展规划、由住房和城乡建设部主导的城市空间规划以及由国土资源部主导的土地利用规划。在李红玉看来，“三规”不合一、彼此有冲突甚至难以执行，是导致目前修编规划甚至修改规划的重要根源。此外，政府为了吸引投资者，也往往随意修改规划，使规划指标演变为利益博弈的工具。

中国城市规划学会秘书长石楠撰文指出：所有的城市规划工作实际上就是围绕着利益问题进行的，城市规划是协调社会不同利益的一种工具，城市规划的目标就在于实现公共利益的最大化。

“规划中，科学和合理是两个概念。比如，生态保护区一定要规划成工业园区，就是不科学的。但是，一块土地是搞商业还是居住，这就是合理性问题，是城市的经济利益和宜居条件两者之间的博弈。”李红玉说。

全国政协原主席李瑞环在主政天津时指出，城市科学研究离开城市领导，在很大程度上叫“白研究”，因为城市科研成果绝大多数要通过城市领导的决策和工作才能体现出来。而城市领导如果离开城市科学，在很大程度上叫“瞎领导”。

显然，城市规划是政府公共政策中的一部分，政府在城市规划的编制和实施中起着相当重要的作用。而在一些学者看来，城市规划中的“政府失灵”既包含政府的无效干预，也包含政府的过度干预。

“在规划中，要平衡好政府、投资商和公众的利益，应该坚持多方参与、公开透明的程序和办法。”李红玉对《中国新闻周刊》指出，目前政府在采纳公众意见方面还有一定的随意性，公众形成的共识要想必然体现在规划中，目前还难以实现。★