积极推进失地农民的市民化——以江西省抚州市为例

宋智勇

随着江西省工业化、城镇化的推进，部分土地被征用，一批农民失去赖以生存的土地。他们被迫进入城镇，身份也由“农民”转变为“市民”，他们的生活状况如何?他们能融入到城市生活中来吗?本文以江西省抚州市的实践为例，主要探讨城市郊区失地农民的市民化问题。

一、抚州市推进失地农民市民化的做法和措施

(一)积极做好征地、拆迁、安置工作

1．健全工作机构，完善工作机制。目前，抚州市实行“征地跟着项目走，项目跟着(责任)单位走”。具体来说，抚州市中心城区重点项目建设采取“六个一”工作机制。“六个一”即:一个重点项目、一个挂点市领导、一个责任人、一套工作班子、一个实施方案和一支好的施工队伍。各项目要按照“六个一”的工作机制成立领导小组，挂点市领导任组长，项目责任人任副组长为项目法人，从项目责任单位抽调人员组成工作班子，其中由一名副县级以上干部作为项目负责人具体负责现场管理工作。

征地工作由项目领导小组组织，抚州市国土资源局和临川区政府、金巢经济开发区管委会负责具体实施征地工作，征地补偿标准由抚州市国土资源局统一制定，征地主体为各项目责任单位。

拆迁安置工作由各项目领导小组制定拆迁方案 (包括拆迁补偿安置标准)报抚州市政府批准后组织实施;通过比较资质、业绩、收费标准等，择优选择拆迁代理机构;需要落实安置点的由抚州市规划局确定。

2．逐步提高房屋及其附属物的补偿标准。农村房屋拆迁重置价，以砖混结构为例，2009年的标准是370元/平方米，2012年提高到510元/平方米;土地上附着物补偿标准，2009年提水井每口补偿100元，压水井每口补偿50元，围墙(1．5米高以上)每米补偿10元，水泥晒场每平方米补偿10元，房屋基础每米补偿20元，果树 (1．5米高以上)每棵补偿30元。2012年补偿标准:猪、牛栏、厕所125元/平方米，村庄公用水井3660元/口，家庭水井或压水井980元/口，砖围墙(墙厚24厘米，高1．5米以上)98元/米，水泥晒场65元/平方米，沼气池980元/座，家用自来水设施(应含有水井、水泵、储水箱、水管)3000元/套，房屋基础每米补偿150元。补偿标准逐步得到提高。参见表1。

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3．安置方式由安置地安置(农民集中建房安置)逐步向公寓房安置转变。抚州市安置地安置方式主要内容是:被拆除的房屋及土地上的其他附着物，一律按重置成新价补偿，项目业主提供安置建房用地，被拆迁户按规划要求自行建设房屋。项目业主负责土地征用及“三通一平”，并做到统一征地、统一设计、统一标准、统一模式，以户为单位按“一户一宅”的拆迁安置原则实施，每户建房用地控制在100m2以内，核发集体土地使用权证。公寓房安置方式主要内容是:被拆迁主体房屋原则上按“拆一还一”安置公寓房。被拆迁主体房屋与公寓安置房结构不同的，按重置价结算结构差价。抚州市有关部门正在采取说理说服与政策引导措施，尽量采用公寓房安置，统一规划、统一建设、统一安置，使农民的安置小区按现代化城市的标准进行。

(二)健全失地农民保障制度

为进一步建立健全失地农民保障制度，妥善解决失地农民的养老、医疗、就业和基本生活保障等问题，2010年6月28日，抚州市人民政府正式出台下发了《抚州市市本级被征地农民就业援助暂行办法》、《抚州市市本级被征地农民养老保险实施办法(试行)》和《抚州市市本级被征地农民基本生活保障暂行办法》。主要内容包括:失地农民凭“江西省就业失业登记证”享受免费职业介绍、就业培训、小额担保贷款、社会保险补贴、岗位补贴、税费减免等就业扶持政策;凡符合条件的失地农民均纳入社会保障范围 (被征地后完全失地或人均耕地低于0．3亩 (含)，不足以维持基本生活的16周岁(含)以上，且征地时户籍仍在本村的失地农民)，鼓励失地农民参加养老保险，养老保险实行社会统筹与个人帐户相结合的失地农民养老保险模式。社保所需资金由政府、集体、个人共同承担，政府按缴费15年标准补助总额的60%，其余部分由个人承担。对确实无能力缴费的失地农民，男满60周岁以上、女满55周岁以上的经本人申请，可纳入养老生活补助范围。对符合城乡低保条件的失地农民纳入城乡低保，并做到应保尽保;对不符合低保条件，女年满55周岁、男年满60周岁以上未参加基本养老保险的，属低保边缘户的市本级失地农民实施基本生活保障。

为确保失地农民保障政策的落实，抚州市人民政府建立了由监察、人社、审计、财政、规划、建设、国土、房管、民政、卫生和教育等部门组成的失地农民保障联席会议制度，并明确划定各部门职责，切实做到了人员落实、任务落实、责任落实，确保稳步有序推进失地农民社会保障各项工作。

二、推进失地农民市民化过程中存在的问题

(一)征地拆迁过程中公众协商参与不足，补偿标准偏低

1．公众协商参与不够。我们在调查时发现失地农民对征地信息的了解非常少，例如:征的是哪块地，补偿标准多少，有些失地农民在失去土地之前甚至对征地情况一无所知。虽然抚州市在征地拆迁工程中和村民代表开了几次座谈会，征求村民对征地拆迁的意见和建议，但总的来说，公众协商参与不够;村民对征地或拆迁工作有意见，他们不知道该找谁解决，矛盾纠纷的处理没有统一协调的机构。

2．拆迁方面补偿标准偏低。虽然抚州市提高了房屋重置价标准，调查中仍有村民反映房屋重置价偏低，“以这个价格(砖混结构510元/平方米)”根本做不起楼房。

(二)失地农民融入城市困难

1．就业困难。失地农民中有一部分农民失去土地之后，找不到合适的工作，天天赋闲在家。有一部分虽已就业，但工作极不稳定。调查数据显示:失地农民中30%左右在开发区工业园上班;10%左右在外省打工经商，20%左右在抚州市驾驶摩托三轮车从事货运等临时性工作，还有大约30%的失地农民目前处于无业的状况。其原因主要有:一是失地农民普遍文化水平低，年龄结构偏大，加之过去以种地为生，无技能或技能单一，就业缺乏竞争力，在招工用工市场化的情况下，难以找到合适的工作岗位;二是部分年轻失地农民对就业期望较高，希望找份轻闲干净、工资待遇高的工作，面对现实生活中的粗活、重活往往怕吃苦、嫌工资低而不愿干，索性在家当起了“啃老族”;三是因失地农民缺乏经营管理能力和原始资本，加之信息闭塞怕担风险，创业之路困难重重，自主创业难以实现。

2．生活成本增加。失地农民在土地被征用，进入城市生活以后，生活成本呈直线上升。在征地以后，农民的生活方式已经改变，许多在以前不必买的现在必须通过购买获得，加大了日常支出。“以前吃饭米不要买、吃菜地里摘、吃水有压水井，但现在集中居住，什么都要掏钱买，打开门就要花钱，生活消费成本提高”。相比以前在农村的生活，生活成本高了许多。

3．角色转变困难。从社会学角色理论的视角来看，从农民转为市民有一个角色转换的过程。部分失地农民对离开农村社区走进城市社区心理上存在抵触情绪，融入社区困难。这部分失地农民对于农村的生产、生活方式比较认同，乡土观念较强，怀旧心理严重，总觉得自己原来生活的地方比较好，生活方式还停留在原来农村的生活方式，认为农民之间一般较为热情，城市居民对人一般较为冷淡，对城市生活抱着抵触情绪。

三、对策与建议

要做好失地农民的市民化工作，就必须关心失地农民生活，保障他们的利益，让他们分享城镇化带来的成果，让失地农民进城后享受与市民同等的权利，享有与市民同样的待遇，更好更快融入到城市中来。

(一)依法搞好征地拆迁工作，创新安置方式

1．改进开发方式，把规划与基础设施建设摆在优先位置，不能先征地后规划，而应在科学规划的基础上，使征地与开发建设同步，防止土地闲置，增加失地农民补偿安置的难度。

2．改进拆迁方式，改变过去先拆后补、拆了再说的做法，加强对开发行为的监督，严格遵守有关规定，按法定程序拆迁和征地，按政策标准进行补偿，把征地、拆迁安置工作做细、做实，做到公平、公正、公开。防止地方政府被开发商操控、损害失地农民利益的现象发生，做到拆迁有去向，安置有着落，补偿有资金。征地补偿必须以土地市场价格为依据，制定科学合理的土地征用补偿标准，或者按照当时土地管理部门在建房审批规定的地类制定相对应的补偿标准。

3．创新失地农民安置方式。对失地农民的安置，目前较普遍的做法是:将集体土地征为国有，以现代化城市小区为标准，在城乡结合部为农民建多层住宅，既解决失地农民的安居问题，又能让其靠出租多余房子增加收入，加快失地农民向市民过渡。这已被证明是尽快解决失地农民安置问题的有效途径。但房屋出租需要以大量流动人口为依托，并不是在任何地方都可以立刻见效的，例如在一些交通不发达的地区，此举明显不适用。江西省德安县实行了一种新的作法，使失地农民安置实现从生活资料安置到生产资料安置的转变，受到当地失地农民的欢迎。德安县采取货币拆迁、安置回购的方式，统一规划、统一设计、统一建设，在工业园区黄金地段规划设计了占地127亩、总建筑面积15．7万平方米的“百旺新城”小区。小区内40%用于安置失地农民，60%用于商业开发。对失地农民，按照人均60平方米、以每平方米450元基准价格安排住房，人均15平方米、以每平方米650元的价格安排临街铺面。安置房和铺面可以在二级市场上进行流通交易。由于地处黄金地段，这些安置房和铺面在市场上非常火爆，失地农民可以自己经营，也可以出租和转让。这种做法既保障了失地农民的基本生活，又帮助他们实现再就业，值得各地借鉴。

(二)进一步做好失地农民的社会保障工作

进城农民的生活成本过高，生活中可能遇到挫折，通过建立社会保障可以将这种预期风险带来的后果降低到最小程度。因此必须继续做好失地农民的养老保险工作;将失地农民纳入失业保险范围。

(三)提高就业，实现生产方式改变

在市场经济条件下，企业是市场的主体，追求利润最大化，可以自主决定雇用谁或不雇用谁，而政府不能再像计划经济时期那样指令企业安置劳动力。因此，失地劳动力只能通过自营工商业、受雇于工商企业或劳务输出等市场化途径实现再就业。而就业是失地农民增收奔小康的长效保证。如何增加失地农民的就业呢?

1．要创造更多新的就业岗位

一是创新集体经济发展模式，促进“小农经济”向“股份合作经济”转变。城市的扩建为集体经济的壮大提供了极好的机遇。发展集体经济而要按市场经济的要求办事，可以考虑采取股份制形式，重组原来行政村的资产和其他资源，成立一个或若干个公司和股份合作经济组织，让村民成为股东，建立健全股东会、董事会和监事会，促进小农经济向股份合作经济转变。

二是要结合城市工业园区建设，开辟就业岗位，优先推荐与安排失地农民进入工业园区工作;项目建设用工要优先照顾失地农民，给他们提供一些就业机会，如平整土地、绿化工程等。

三是要结合城市建设发展第三产业，在商品零售、交通运输、信息咨询、物业管理等方面创造更多新的就业岗位。要鼓励农民将拆迁安置资金用于购买门面，经营商业;要规划建设农贸市场，让部分失地农民由农产品生产领域转移到流通领域。

四是引导和鼓励村民自己创业，以创业带动就业。

2．大力发展就业服务体系

发展劳动力市场中介组织，形成包括就业信息、咨询、职业介绍培训在内的社会化就业服务体系，规范就业机构，为农民进城就业提供高质量的服务。

3．要加强职业培训，多层次全方位提高劳动者素质

失地农民文化素质和劳动技能偏低，就业难度加大，尤其是无一技之长的失地农民就业更难。因此政府在劳动就业方面要加大培训力度，建立健全失地农民再就业培训机制，提高劳动者素质和技能，为失地农民再就业创造良好的条件。

(四)提高失地农民文化素质，实现生活方式的转变

失地农民融入城市是其市民化关键的一步。走进城市后，失地农民融入城市最大的困难是要完成从“农民”到“市民”的转化。可以对进城农民进行城市文化生活方面的宣传、解释、培训，让进城农民心理上接受学习城市文化与城市生活方式。通过提高进城农民的自身素质，更新观念、改变陋习，学会遵守城市的各种规章制度，培养社区和公共意识，改变原有的文明生活准则，顺利的实现从“农民”到“市民”的转换，融入城市，成为一个真正的市民。