五大国如何行使否决权

吴浩

在2012年2月4日联合国安理会就叙利亚问题的决议草案表决中，中国和俄罗斯投否决票，决议草案未通过。自2007年来，中国已经4次在安理会行使否决权。

中华人民共和国自1971年恢复在联合国的合法席位后，在安理会使用否决权一向以慎重著称：41年来仅有8次，是目前在正式投票中使用否决权次数最少的安理会常任理事国。

被外界关注的是，2007年以来中国4次在安理会行使否决权均与俄罗斯一致行动。1991年以来，俄罗斯有7次行使否决权。而苏联时代超过120次。

2011年10月，中国恢复联合国合法席位40周年之际，外交部部长助理吴海龙曾表示：40年来中国对联合国事务的参与，深刻反映出中国与世界关系的显著变化。中国对联合国事务的参与既深刻地影响了中国自身的发展，也极大地丰富了联合国的理念和实践，推动了联合国的进步。

显示国际地位和关注核心利益

安理会常任理事国的否决权并不是正式法律用语。根据《联合国宪章》第27条之规定，通过非程序性事项的决议需要9个安理会理事国的赞成票，其中必须包括全体常任理事国。这样，常任理事国在安理会表决程序中实际拥有否决权。

安理会常任理事国否决权的提出者是苏联，最早可以追溯到1943年10月在莫斯科举行的苏、美、英三国外长会议。苏联提出否决权的考虑非常简单：当时社会主义国家处于绝对少数。否决权的绝对化，可以保证新的国际组织不被用来反对苏联。

美英并不反对大国拥有否决权，但表示如果这一国家是当事国时，否决权不应生效。1945年6月，美中苏英四个联合国发起国就安理会投票程序发表声明。强调：既然常任理事国负有维护和平与安全的主要责任，它们就不能轻易按照一项其不同意的决议而担负起行动的义务。法国随后也加入了这项声明。这样，最终形成了“大国一致”这一安理会的基本原则。

由于各种计算标准不一，对安理会使用否决权的统计并不一致。比如，按照中国常驻联合国代表、特命全权大使凌青的解释，对联合国秘书长的投票属于秘密投票，并不列入正式投票统计。五大国在历史上约60次否定联合国秘书长候选人。美国最多，超过20次。其次是中国，19次。

在所谓“正式投票”中，苏联及俄罗斯已经行使否决权近130次、美国超过80次、英国超过30次、法国超过20次。中华人民共和国8次。

1946年2月，安理会第一次出现了否决权。苏联否决了一项关于英法从黎巴嫩、叙利亚撤军的决议。此后20年里，苏联就行使了超过100次否决权。同期安理会出现不到120次行使否决权。

1946至1959年间，苏联50次使用否决权阻止新会员国加入，一度制造了“接纳会员国僵局”。不过，苏联代表缺席了1950年6月25日关于向朝鲜半岛派遣“联合国军”的表决，导致这一扩大朝鲜战争的决议草案得以通过。

1970年3月17日，美国在安理会首次行使否决权。它在此后10年间行使12次，数量最多，甚至6次否决新会员国加入。而苏联同期仅有7次。

这反映了20世纪60年代之后发展中国家兴起，美国已无法在联合国获得多数优势。于是像过去的苏联一样用否决权来实现影响。美国至今行使的否决权，约有一半与以色列有关。

如何行使否决权，显示了常任理事国的国际地位和关注的核心利益问题。

总体而言，冷战结束后，在国际形势趋向平稳的情况下，各常任理事国使用否决权次数减少。此外，苏联解体后，俄罗斯对于使用否决权也非常慎重。

它在90年代有两次正式行使否决权：1993年、1994年分别否决过关于联合国驻塞浦路斯维和部队费用分摊、制裁南斯拉夫的决议草案。2004年，俄罗斯对终止联合国驻塞浦路斯维和部队投了反对票。加之2007年后的4次，共有7次。

再比如1990年8月伊拉克入侵科威特后的200多天里，安理会在美国主导下针对海湾问题进行了12次表决，没有一次被否决。这深刻反映了“单极”格局下的国际形势和力量对比。

自1946年以来常任理事国行使否决权的决议草案中，针对“和平解决地区争端和国内冲突”的最多，其次是会员国加入、裁军。

中国的核心利益

1972年，即中华人民共和国恢复在联合国的合法席位之后，曾连续两次行使否决权。

在第三次印巴战争中，印度入侵东巴基斯坦并支持在那里建立“孟加拉人民共和国”。1972年8月，印度、苏联等国提出孟加拉国加入联合国的决议草案，中国投票反对。

据时任中国常驻联合国代表、特命全权大使黄华回忆，中国投反对票主要是反对肢解巴基斯坦。

1974年2月，巴基斯坦承认孟加拉国。当年6月，孟加拉国得以加入联合国，中国未反对。次年10月，中国、孟加拉建交。

此外在1972年9月，英法提出针对中东问题的修正案。中国根据支持阿拉伯国家的一贯立场，投反对票。这也是中国、苏联第一次同时使用否决权。

1971年11月11日，

美国华侨来到纽约肯尼迪国际机场，迎接出席第2 6届联大全体会议的中国代表团

1971年11月15日，

恢复联合国合法席位后的中国代表团首次出席第2 6届联大全体会议，受到各国记者的“包围”

1997年、1999年，中国连续两次行使否决权，均针对与中国台湾“建交”国家：否决向危地马拉派驻155名联合国军事观察员核查危停火的决议草案、否决安理会关于同意联合国驻马其顿预防性部署部队延期的决议草案。

当时，危地马拉政府连续4年在联大活动力图使中国台湾加入联合国。

时任中国常驻联合国代表、特命全权大使秦华孙在投票后发言指出，危地马拉当局不能一方面要求中国在安理会与其合作，另一方面又做出有损中国主权和领土完整的事，一个国家的和平进程不能以损害另一国家的主权领土完整为代价。

马其顿政府在1993年10月与中国建交后，于1999年2月正式批准与中国台湾的“建交公报”。当时中国台湾当局许诺，只要马其顿与台湾“建交”，会立即援助马其顿政府3亿美元，另外还将在马建工业园，长期投资达到10亿美元。

2001年6月18日，马其顿与中国台湾“断交”，中马两国恢复大使级外交关系。到这时，中国台湾向马其顿的直接投资只有2000万美元，另有约1. 5亿美元贷款和技术支援。

而在1981年选举联合国秘书长时，中国曾16次投反对票，否决前任联合国秘书长连任。加之70年代3次否决联合国秘书长候选人，一共达到19次。

如果不计算这些针对联合国秘书长选举的否决，自1971年到2007年的36年间，中国共4次行使否决权。

中国态度

2007年1月12日，中国就缅甸局势相关决议投反对票。从那时到现在的5年间中国4次行使否决权，且全部与俄罗斯一致行动。2011年底，俄罗斯驻华大使拉佐夫也曾对《望东方周刊》表示，两国正在越来越多的发出共同声音。

这个决议草案当时在安理会获得9票赞成、3票反对和3票弃权。投反对票还有安理会理事国南非。印度尼西亚、卡塔尔和刚果共和国弃权。

在美国起草的决议草案里，指责缅甸存在人权、艾滋病、毒品等问题，称这些问题对地区安全造成威胁，并要求缅甸政府尽快改善国内状况，否则将面临更大的压力和后果。

中国常驻联合国代表、特命全权大使王光亚在表决前的解释性发言中说，缅甸所有直接邻国、东盟成员和绝大多数亚太国家无一认为缅甸局势对地区和平与安全构成威胁。

安理会强行介入并试图采取行动，不仅逾越安理会职责，而且无助于其他联合国机构进行正常讨论，更不利于秘书长继续开展斡旋活动。

此前在2007年1月11日举行的东盟外长会议曾重申，缅甸没有构成对国际和平与安全的威胁。

王光亚强调，缅甸问题本质上仍是一国内政，世界上许多国家同样存在类似问题。“如果因为缅甸在上述领域存在这样或那样的问题，就要人为地视之为对地区安全造成现实或潜在威胁，需要列入安理会议程并通过决议，那么联合国其他191个成员国可能都需要在安理会接受审议。这样做显然不合逻辑，也有悖常理。”

这也是1972年以来，苏联及俄罗斯第一次与中国一致行使否决权，也是最近20年来安理会首次出现两个常任理事国同时行使否决权的情形。

俄罗斯常驻联合国代表丘尔金在发言中表示，就缅甸问题做出决议超出了安理会的职权范围。

根据联合国网站，缅甸常驻联合国代表觉丁瑞在决议被否决后向俄罗斯、中国和南非表示感谢。他说，这一决议草案如获通过，将会开创一个危险的先例，超越联合国宪章赋予安理会的权限，从而使安理会的权威性和合法性受到损害。

美国常驻联合国代理代表沃尔夫则说，尽管成员国对是否应由安理会来解决缅甸问题存有不同看法，但在促使缅甸出现迅速而切实变化的必要性上没有分歧。

2008年7月11日，安理会对美国提出的制裁津巴布韦的决议草案进行了表决。俄罗斯和中国投了否决票。当时，还有3个国家在表决时投了反对票，印度尼西亚投弃权票。

这份美国起草的决议草案，要求对津巴布韦实施有针对性的制裁，包括对84岁的津巴布韦总统穆加贝及其他12人实施旅行禁令和财产冻结等。

1980年津巴布韦独立以来，穆加贝及其领导的“非洲民族联盟爱国阵线”一直执政。国际社会指责其土地改革不当、经济管理不善、人权记录恶劣等问题。2008年该国大选引发骚乱，反对党领导人赴外国使馆避难，暴力冲突导致数百人丧生。

王光亚当时表示，对立双方正在进行谈判与对话，此时实施制裁将导致局势进一步恶化，不利于解决危机。俄罗斯常驻联合国代表也强调，制裁将会导致南非等国正在进行的调解努力失败。

最终，津巴布韦建立了联合政府，并在2009年实现了21世纪的第一次经济增长，通货膨胀也开始下降。穆加贝仍然担任总统。

2011年10月以及2012年2月，中俄两次就叙利亚相关决议草案投反对票。

根据联合国网站信息，2月4日表决后俄罗斯常驻联合国代表丘尔金表示，这份决议草案未能充分反映叙利亚当前的状况，向叙利亚各方发出的信号并不均衡。

俄罗斯提出，应当要求叙利亚反对派远离实施暴力行为的极端团体，呼吁叙利亚政府及所有相关方利用适当机会施加影响，制止这些团体的暴力行为，但草案的共同提案国没有考虑纳入这样的措辞。

俄罗斯还提议，在要求叙利亚军队撤出城市的同时，要求武装团体停止袭击国家机构和居民区，这一提议也未被采纳。此外，俄罗斯提出在阿盟的协调作用方面应展示出灵活性以便增加叙利亚人主导的政治进程成功机会的要求也没有得到支持。

虽然各国对安理会常任理国否决权持有不同态度，但这一机制短期内不会发生太大变化。

《联合国宪章》第108至110条还规定：常任理事国享有对于宪章的生效以及宪章生效后的修正案的生效，也享有否决权。也就是说，常任理事国可以否决对《联合国宪章》本身的修改。这其实是对第27条的保障条款。